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¿Es necesario una resolución expresa o un silencio administrativo para acudir al Juicio Contencioso Administrativo para reclamar la falta de pago de un contrato administrativo?

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Parecía con el pronunciamiento de la Segunda Sala mediante la contradicción de tesis 292/2017 (1), los proveedores tendrían cierta certidumbre respecto a la vía idónea para  demandar la falta de pago de contratos celebrados con la administración pública, sin embargo, recientemente surgió una confrontación entre dos posturas en las Salas del Tribunal Federal de Justicia Administrativa respecto a la procedencia de dichos juicios.

La primera postura señala que el proveedor y/o contratista previo acudir al juicio contencioso administrativo para reclamar la falta de pago de un contrato administrativo, es necesario la existencia de una resolución expresa que contenga la voluntad definitiva de la autoridad respecto a la negativa de pago, o en su defecto un silencio administrativo recaído a una petición del proveedor solicitando el pago de dicho contrato (negativa ficta).

La segunda postura señala medularmente que no es necesaria una resolución o silencio administrativo para acudir al juicio contencioso administrativo para reclamar la falta de pago de un contrato administrativo en razón que el artículo 3 fracción VIII de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Administrativa faculta a las Salas para conocer de dichas controversias.

Por lo anterior surge la siguiente pregunta objeto del presente ensayo ¿Es necesario una resolución expresa o un silencio administrativo para acudir al juicio contencioso administrativo para reclamar la falta de pago de un contrato administrativo?

Previo a responder a la interrogante es necesario observar lo dispuesto en el artículo 3 fracción VIII de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Administrativa:

Artículo 3. El Tribunal conocerá de los juicios que se promuevan contra las resoluciones definitivas, actos administrativos y procedimientos que se indican a continuación:…..

VII.- Las que se originen por fallos en licitaciones públicas y la interpretación y cumplimiento de contratos públicos”.

Del precepto jurídico, se observa que el juicio contencioso administrativo no limita su procedencia solo a resoluciones definitivas, sino que también procede en contra de actos administrativos que pueda realizar la administración pública.

En ese sentido, la teoría general de los actos administrativos reconoce dos tipos de actos que puede realizar la administración pública, de naturaleza positiva y naturaleza negativa.

Un acto administrativo será de carácter positivo cuando se manifiesta mediante una conducta comisiva, es decir, una acción de hacer por parte de la autoridad, por ejemplo, la emisión de un fallo de licitación pública, la expedición de una orden de visita domiciliaria o la imposición de una multa y, por otro lado, los actos de naturaleza negativa consisten en una abstención u omisión de la autoridad para no observar una conducta que la ley le ordena realizar.

En ese sentido, los actos administrativos negativos por omisión tienen como regla general la imposibilidad de ser impugnados mediante el juicio contencioso administrativo, en razón,

que no existe materialización de la voluntad de la autoridad respecto a un determinado asunto, sin embargo, es preciso señalar que en determinadas situaciones, la voluntad de la autoridad puede materializarse mediante actos negativos por omisión, los cuales pueden ser visibles por sus efectos que producen en los particulares, entre esos efectos, podemos encontrar los actos negativos por omisión con efectos positivos ya que la sola abstención de actuar de la administración publica priva del derecho subjetivo cuya titularidad se defiende en la vía contenciosa administrativa.

Dicho criterio es apoyado por el Segundo Tribunal Colegiado del Vigésimo Quinto Circuito mediante la jurisprudencia XXV.2o. J/1 (10a.): JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO FEDERAL. PROCEDE CONTRA ACTOS NEGATIVOS POR ABSTENCIÓN CON EFECTOS POSITIVOS.

Por consiguiente, la omisión de pagar un contrato administrativo si constituye un acto administrativo y/o manifestación de voluntad de la autoridad para acudir al juicio contencioso administrativo aunque no exista una resolucion expresa o silencio administrativo recaido a una peticion, pues existe conocimiento de realizar el pago por existir un acuerdo de voluntades previamente celebrado entre las partes y, por ende, la sola omisión de pagar el contrato administrativo actualiza un perjuicio al proveedor y/o contratista en razón que priva su derecho a percibir el pago por el bien entregado o servicio prestado.

Aunado que resulta absurdo que existiendo una clausula que señala de manera precisa el plazo que cuenta la autoridad para realizar el pago al proveedor y/o contratista, se le exija a este la carga administrativa de realizar una petición a la autoridad solicitando el pago del contrato.

Máxime que la interpretación que realizan los tribunales respecto del artículo 3 fracción VIII de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Administrativa consistente en la exigencia de una resolución expresa o silencio administrativo para acudir al juicio contencioso administrativo para reclamar la falta de pago de un contrato administrativo, es violatorio del artículo 1o párrafo uno, dos y tres, articulo 17o párrafo primero de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en relación con el artículo 25o de la Convención Americana de Derechos Humanos, toda vez que es una obligación de los

tribunales jurisdiccionales resolver los conflictos que se les plantean sin obstáculos o dilaciones innecesarias, evitando formalismos o interpretaciones no razonables que impidan o dificulten el enjuiciamiento de fondo y la auténtica tutela judicial, por tanto, la exigencia al proveedor para que realice gestiones a la autoridad solicitando el pago de un contrato administrativo para que esta conteste en sentido negativo o actualice un silencio administrativo, se restringe el derecho humano de tutela judicial efectiva en su vertiente de recurso efectivo por imponer requisitos que el mismo contrato y la normatividad no le exigen al proveedor.

Por último, es pertinente señalar que dicho criterio es compartido por el Cuarto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito en el amparo directo 614/2019, lo anterior, por si es de intereses consultar la versión publica de la sentencia.

1 CONTRATOS ADMINISTRATIVOS. EL INCUMPLIMIENTO DE PAGO TIENE NATURALEZA ADMINISTRATIVA. Las cláusulas que integran un contrato forman una unidad que no puede desvincularse, esto es, deben analizarse en su conjunto, de ahí que deben compartir la naturaleza del contrato que las contiene. Luego, si en las cláusulas de los contratos administrativos se encuentran las relativas al precio a pagar, los plazos, forma y lugar de pago, éstas tienen la naturaleza del contrato del que forman parte; en ese sentido, el hecho de que la prestación reclamada sea la falta de pago de una contraprestación a un contratista particular, no obsta para concluir que ese incumplimiento tiene naturaleza administrativa, toda vez que el documento que originó la prestación es un contrato administrativo. En consecuencia, los conflictos surgidos en relación con la falta de pago estipulada en los contratos administrativos deben resolverse en los juicios administrativos respectivos (federales o locales) dependiendo del régimen al que aquéllos estén sujetos.

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