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Instituto Mexicano del Seguro Social carece de facultades materiales para solicitar directamente al contribuyente información y/o documentación que obra en poder de otras autoridades

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Como punto de partida, resulta de vital importancia destacar que toda autoridad debe fundamentar cabalmente su competencia en el propio acto administrativo que afecta la esfera jurídica de los gobernados, es decir, que debe citar con exactitud tanto los preceptos jurídicos que la crean, en su caso, también la que la establezcan, así como las disposiciones jurídicas que le otorguen facultades para emitir el acto, señalando con toda precisión los artículos, así como las respectivas, fracciones, incisos y subincisos, inclusive, transcribir el párrafo o párrafos que prevea la facultad que ejerce cuando la norma jurídica sea “compleja”,

en virtud de que se debe atender al valor jurídicamente protegido por la exigencia constitucional, que es la posibilidad de otorgar certeza y seguridad jurídica al particular frente a los actos de las autoridades que afecten o lesionen su interés jurídico y, por tanto, asegurar la prerrogativa de su defensa, ante un acto que no cumpla con los requisitos legales necesarios, en términos del artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Ello es así, ya que la competencia de las autoridades es uno de los elementos esenciales del acto administrativo, y entre sus características destacan los siguientes elementos, sin los cuales no puede producir efectos jurídicos sus actuaciones, a saber: a) Requiere siempre de un texto expreso para poder existir; b) Su ejercicio es obligatorio para el órgano al cual se atribuye y; c) Participa de la misma naturaleza de los actos jurídicos y abstractos, en el sentido de que al ser creada la esfera de competencia, se refiere a un número indeterminado o indeterminable de casos y su ejercicio es permanente porque no se extingue en cada supuesto. 

Ahora bien, estas características encuentran su fundamento en el principio de legalidad, según el cual, las autoridades del Estado sólo pueden actuar cuando la ley se los permite, en la forma y términos que la misma determina, de tal manera que esta garantía concierne a la competencia del órgano del Estado como la suma de facultades que la ley le da para ejercer ciertas atribuciones.

Resulta aplicable al caso concreto la Tesis de Jurisprudencia en Materia Administrativa número 2a./J. 57/2001, emitida por la Segunda Sala, por contradicción de tesis entre las sustentadas por el Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Sexto Circuito y el Primer y Cuarto Tribunales Colegiados en Materia Administrativa, ambos del Primer Circuito, consultable en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XIV, Noviembre de 2001, Novena Época, página 31. Que establece: COMPETENCIA DE LAS AUTORIDADES ADMINISTRATIVAS. EN EL MANDAMIENTO ESCRITO QUE CONTIENE EL ACTO DE MOLESTIA, DEBE SEÑALARSE CON PRECISIÓN EL PRECEPTO LEGAL QUE LES OTORGUE LA ATRIBUCIÓN EJERCIDA Y, EN SU CASO, LA RESPECTIVA FRACCIÓN, INCISO Y SUBINCISO.

Así como la Tesis de Jurisprudencia número P./J. 10/94, emitida por el Pleno, por contradicción de tesis entre las sustentadas por Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito y el Tribunal (en la actualidad Primero) Colegiado del Décimo Tercer Circuito, consultable en el Semanario Judicial de la Federación, Núm. 77, Mayo de 1994, Octava Época, página 12. Que a letra reza: “COMPETENCIA. SU FUNDAMENTACIÓN ES REQUISITO ESENCIAL DEL ACTO DE AUTORIDAD.” 

En otro orden de ideas, -la falta de fundamentación y motivación- es una violación formal diversa a la indebida o incorrecta fundamentación y motivación, que es una violación material o de fondo, siendo distintos los efectos que genera la existencia de una u otra, por lo que el estudio de aquella omisión debe hacerse de manera previa.

Así las cosas, se produce la falta de fundamentación y motivación, cuando se omite expresar el dispositivo legal aplicable al asunto y las razones que se hayan considerado para estimar que el caso puede subsumirse en la hipótesis prevista en esa norma jurídica.

En efecto, hay una indebida fundamentación cuando en el acto de autoridad sí se invoca el precepto legal, sin embargo, resulta inaplicable al asunto por las características específicas de éste que impiden su adecuación o encuadre en la hipótesis normativa; y una incorrecta motivación, en el supuesto en que sí se indican las razones que tiene en consideración la autoridad para emitir el acto, pero aquéllas están en disonancia con el contenido de la norma legal que se aplica en el caso.

De manera que la falta de fundamentación y motivación significa la carencia o ausencia de tales requisitos, mientras que la indebida o incorrecta fundamentación y motivación entraña la presencia de ambos requisitos de legalidad por mandato constitucional, pero con un desajuste entre la aplicación de normas y los razonamientos formulados por la autoridad con el caso concreto.

Así, la diferencia apuntada permite advertir que en el primer supuesto se trata de una violación formal dado que el acto de autoridad carece de elementos ínsitos, connaturales, al mismo por virtud de un imperativo constitucional, por lo que advertida su ausencia mediante la simple lectura del acto reclamado, procederá su nulidad por ilegal; y en el segundo caso consiste en una violación material o de fondo porque se ha cumplido con la forma mediante la expresión de fundamentos y motivos, pero unos y otros son incorrectos, lo cual, por regla general, también dará lugar a un fallo de nulidad, sin embargo, será menester un previo análisis del contenido del asunto para llegar a concluir la mencionada incorrección.

Sobre este tema, el numeral 51 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, prevé las violaciones en que puede incurrir la autoridad administrativa al emitir el acto correspondiente, diferenciando entre, violaciones formales y materiales, conforme a lo siguiente:

  1. I) Formales: las cuales con base en lo previsto en el artículo 51 fracción II de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo son las siguientes: 
  2. Ausencia de fundamentación y motivación. La autoridad no expresa ninguna razón, ni cita precepto alguno para la emisión de la resolución administrativa.
  3. Insuficiente fundamentación y motivación. Los argumentos jurídicos y de hecho son breves, escuetos e insuficientes para sustentar la emisión y el sentido de la resolución administrativa. 
  1. II) Materiales: indebida fundamentación y motivación, que en términos del artículo 51 fracción IV de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo consistente en: 
  1. La resolución administrativa fue emitida en contravención de las disposiciones aplicables, se dejó de aplicar las normas jurídicas debidas en cuanto al fondo; o 
  2. Los hechos que generan la emisión de la resolución impugnada no se realizaron, fueron distintos o se apreciaron en forma equivocada.

ILEGALIDAD EN EL CASO CONCRETO:

           Una vez precisado lo anterior, cabe destacar que, normalmente la autoridad actúa excediendo sus facultades comprobatorias en las actas parciales de inicio, al solicitar directamente a la contribuyente documentación que obra en poder de otras autoridades fiscales, veamos porqué:

El Instituto, para determinar y liquidar las cuotas correspondientes puede ejercer las facultades previstas tanto en la Ley del Seguro Social como en el Código Fiscal de la Federación y, en congruencia con ello, la exégesis de los artículos 251, fracciones XV y XVII y 252 de la Ley del Seguro Social, en relación con el numeral 63 del Código Fiscal de la Federación, propone que la determinación de las obligaciones incumplidas podrá revelarse aplicando en su caso, el siguiente procedimiento fijado por el legislativo:

  • Los datos con los que cuente o bien;
  • A través de los expedientes o documentos proporcionados por otras autoridades fiscales, vía informe.

Por tanto, tal distinción en el procedimiento entre los múltiples ámbitos competenciales que guardan entre sí una autoridad en relación a otra, deja en evidencia que el Instituto sí cuenta con la facultad de allegarse de información que obre en poder de otras autoridades fiscales, pero que de ser ejercida, necesariamente debe observarse la forma prevista por el órgano legislativo, esto es, por conducto de las oficinas públicas, ello con la finalidad de respetar el principio de legalidad.

No obstante lo anterior, de una simple lectura al acto aludido se aprecia que el Instituto requirió -en este ejemplo ilustrativo- información y/o documentación no ajustada a sus facultades materiales, pues de manera enunciativa más no limitativa; procedió a solicitar de manera directa al patrón -sin que mediara informe de por medio- lo siguiente:

  • Declaración del ejercicio personas morales del régimen general ejercicio 2014.
  • Impuesto Sobre la Renta (estado de resultados, balanza general, balanza de comprobación)
  • Declaración informativa de operaciones con terceros (DIOT)

Aspecto que trasciende y afecta la esfera jurídica de la contribuyente, pues a foja “x” a “x” de la liquidación, la autoridad asentó que “de la revisión, análisis y verificación practicados a la información y documentación exhibida y proporcionada por el patrón Refacciones “x”, con registro patronal número “x, en el transcurso de la visita domiciliaria de que fue objeto, consistente en:…” se colige que dicha documentación fue valorada y tomada en cuenta para la determinación del crédito fiscal. Lo cual es fruto de un acto viciado desde su origen, ya que el procedimiento por medio del cual se recabó, no se ajustó a las facultades conferidas al citado Instituto.

II-CASR-CEI-26

FACULTADES DE COMPROBACIÓN. COMO AUTORIDAD FISCALIZADORA EL INSTITUTO MEXICANO DEL SEGURO SOCIAL CARECE DE FACULTADES PARA SOLICITAR DIRECTAMENTE AL CONTRIBUYENTE INFORMACIÓN Y/O DOCUMENTACIÓN QUE OBRA EN ARCHIVOS DE OTRAS AUTORIDADES.- El Instituto Mexicano del Seguro Social como organismo fiscal autónomo cuenta con facultades para recaudar y administrar las contribuciones que de conformidad con lo dispuesto por el artículo 2, fracción II y penúltimo párrafo, del Código Fiscal de la Federación, tienen la naturaleza de aportaciones de seguridad social -distintas a los impuestos federales-. Bajo esas condiciones, para determinar y liquidar las cuotas correspondientes puede ejercer las facultades previstas tanto en la Ley del Seguro Social como en el Código Fiscal de la Federación y, en congruencia con ello, la exégesis de los artículos 251, fracciones XV y XVII y 252 de la Ley del Seguro Social, en relación con el artículo 63 del Código Fiscal de la Federación, propone que la determinación de las obligaciones incumplidas podrá revelarse aplicando en su caso, los datos con los que cuente o bien, a través de los expedientes o documentos proporcionados por otras autoridades fiscales, lo que significa que cuando no cuente con elementos en su poder para determinar la situación jurídica de un contribuyente, dicho organismo fiscalizador está en posibilidad de ejercer las facultades de comprobación respectivas e incluso, sustentar su determinación en hechos que conozca o consten en expedientes o documentos proporcionados por otras autoridades fiscales. Justamente, tal distinción entre los múltiples ámbitos competenciales que guardan entre sí una autoridad en relación a otra, deja en evidencia que el Instituto sí cuenta con la facultad de allegarse de información que obre en poder de otras autoridades fiscales, pero que de ser ejercida, necesariamente debe observarse la forma prevista por el órgano legislativo, esto es, por conducto de las oficinas públicas, lo que en sentido contrario y en estricto apego al principio de legalidad, excluye tácitamente la posibilidad para que sea de otra forma. Sobre esa dimensión jurídica, se tiene que para obtener información y/o documentación en poder de otra autoridad fiscalizadora, dicha facultad se debe ejercer dentro del marco jurídico que el propio legislador estableció, es decir, solicitando el auxilio a las autoridades federales y/o locales. Por consiguiente, se concluye que el requerimiento de documentación que consta en los expedientes, documentos o bases de datos que lleven, tengan acceso o en poder otras autoridades fiscales, directamente al contribuyente -con independencia de que sea dentro de una visita domiciliaria o revisión de gabinete-, como podrían ser, entre otras, las declaraciones anuales, normales, complementarias e informativas presentadas para efectos del impuesto sobre la renta, con sus anexos, y acuse de presentación de la misma ante el Servicio de Administración Tributaria, no se encuentra ajustado a las facultades conferidas al citado Instituto.”

Juicio Contencioso Administrativo Núm. 2359/15-08-01-6.- Resuelto por la Sala Regional del Centro I del Tribunal Federal de Justicia Administrativa, el 1 de junio de 2016, por unanimidad de votos.- Magistrado Instructor: Mario de la Huerta Portillo.- Secretario: Lic. Víctor Alfonso Lomelí Serrano.
R.T.F.J.A. Octava Época. Año IV. No. 33. Abril 2019. p. 297

(Se hace especial énfasis en lo resaltado con negrillas)

 Ya que si se sostuviera lo contrario, se dejaría al afectado en estado de indefensión, al no conocer el apoyo que faculte a la autoridad para emitir el acto, ni el carácter con que lo emita, es evidente que no se le otorgaría al contribuyente la oportunidad de examinar si su actuación se encuentra o no dentro del ámbito competencial respectivo, y es conforme o no a la Carta Magna o a la ley y si está correctamente motivado; para que, en su caso, esté en aptitud de alegar, además de la ilegalidad del acto, la del apoyo en que se funde la autoridad para emitirlo, pues bien puede acontecer que su actuación no se adecúe exactamente a la norma, acuerdo o decreto que invoque. 

En este sentido, se colige que como la competencia y la motivación de la autoridad es un requisito esencial para la validez jurídica del acto, si éste es emitido por una autoridad cuyas facultades no encuadran en las hipótesis previstas en las normas que fundaron su decisión, es claro que no puede producir ningún efecto jurídico respecto de aquellos individuos contra quienes se dicte, quedando en situación como si el acto nunca hubiera existido.

Conclusión:

    Por consecuencia, lo procedente será DECLARAR LA NULIDAD LISA Y LLANA de la resolución determinante que se impugna, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 51, fracción II y 52, fracción II, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, por la insuficiente fundamentación y motivación ya que deliberadamente la autoridad actuó excediendo sus facultades comprobatorias en el acta parcial de inicio, al solicitar directamente a la contribuyente documentación que obra en poder de otras autoridades fiscales, en contravención a los principios de certeza y seguridad jurídica, ya que la forma en que se recabó la información y/o documentación no se encuentró ajustado a las facultades conferidas al citado Instituto, ni al procedimiento reglado para su procedimiento.

    Robustece lo anterior, la Tesis de Jurisprudencia en Materia Administrativa número 2a./J. 99/2007, emitida por la Segunda Sala, por contradicción de tesis entre las sustentadas por los Tribunales Colegiados Primero y Tercero, ambos en Materia Administrativa del Tercer Circuito, consultable en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXV, Junio de 2007, Novena Época, página 287. Que aduce: “NULIDAD. LA DECRETADA POR INSUFICIENCIA EN LA FUNDAMENTACIÓN DE LA COMPETENCIA DE LA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA, DEBE SER LISA Y LLANA.”

    Así como la Tesis de Jurisprudencia número 1a./J. 139/2012 (10a.), emitida por la Primera Sala, consultable en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Libro XVI, Enero de 2013, Tomo 1, Décima Época, página 437. Que establece: “SEGURIDAD JURÍDICA EN MATERIA TRIBUTARIA. EN QUÉ CONSISTE.”

Autor

Mario Humberto Milan Silva

Licenciado en Derecho, Maestro en Fiscal, ambos grados cursados en la Universidad de Guanajuato. Socio de la firma JFM Consultoría Legal S.A.S (también conocidos como Milan y Silva, Abogados), con sede en la Ciudad de Celaya, Guanajuato. Participante esporádico en programas de radio de nombre Sinergia Inteligente, con temas de interés en la defensa fiscal.

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