Derecho Administrativo, Derecho Penal, Opinión

El Derecho Administrativo Sancionador y su relación con el Derecho Penal Sustantivo y Adjetivo

La dinámica de cambio que ha venido revolucionando en la última década en el mundo del Derecho en México ha hecho más patente la interconexión entre las ramas para resolver problemas particulares, si bien a nivel académico  se han establecido posibles vínculos entre disciplinas ha sido la propia necesidad la que ha materializado las mismas, para el caso que nos ocupa desarrollamos la relación actual y justificada entre el  Derecho Administrativo en su variante sancionadora en correlación con el Derecho Penal y la Dogmática Jurídico Penal en el sistema mexicano.

En el presente artículo se desarrollaran algunos Principios tanto sustantivos como adjetivos propios del Derecho Penal pero que impactan de manera positiva en el ejercicio del Derecho Administrativo Sancionar, ello con la finalidad de exponer y materializar las convergencias señaladas en líneas anteriores, lo anterior tomando como base la Jurisprudencia emitida por la Suprema Corte de Justicia de la Nación misma que es considerada como fuente del derecho y aplicable al Sistema Jurídico Mexicano, aunado a que corresponde a la interpretación armónica de la Ley que funge como criterio rector en la aplicación de la norma a los casos específicos en México sea en sede jurisdiccional o administrativa respectivamente.

En ese sentido, el primer punto de contacto formal y material entre el Derecho Administrativo Sancionador y el Derecho Penal se da mediante la emisión de un criterio jurisprudencial emitido por la Suprema Corte de Justicia de la Nación en Agosto de 2006, haciendo referencia directa a los Principios sustantivos del Derecho Penal aplicables en la resolución de procedimientos sancionadores hasta en tanto se generen sus propios Principios, siendo dicho criterio el siguiente:

Época: Novena Época
Registro: 174488
Instancia: Pleno
Tipo de Tesis: Jurisprudencia
Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta
Tomo XXIV, Agosto de 2006
Materia(s): Constitucional, Administrativa
Tesis: P./J. 99/2006
Página: 1565

DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR. PARA LA CONSTRUCCIÓN DE SUS PROPIOS PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES ES VÁLIDO ACUDIR DE MANERA PRUDENTE A LAS TÉCNICAS GARANTISTAS DEL DERECHO PENAL, EN TANTO AMBOS SON MANIFESTACIONES DE LA POTESTAD PUNITIVA DEL ESTADO.

De un análisis integral del régimen de infracciones administrativas, se desprende que el derecho administrativo sancionador posee como objetivo garantizar a la colectividad en general, el desarrollo correcto y normal de las funciones reguladas por las leyes administrativas, utilizando el poder de policía para lograr los objetivos en ellas trazados. En este orden de ideas, la sanción administrativa guarda una similitud fundamental con las penas, toda vez que ambas tienen lugar como reacción frente a lo antijurídico; en uno y otro supuesto la conducta humana es ordenada o prohibida. En consecuencia, tanto el derecho penal como el derecho administrativo sancionador resultan ser dos inequívocas manifestaciones de la potestad punitiva del Estado, entendida como la facultad que tiene éste de imponer penas y medidas de seguridad ante la comisión de ilícitos. Ahora bien, dada la similitud y la unidad de la potestad punitiva, en la interpretación constitucional de los principios del derecho administrativo sancionador puede acudirse a los principios penales sustantivos, aun cuando la traslación de los mismos en cuanto a grados de exigencia no pueda hacerse de forma automática, porque la aplicación de dichas garantías al procedimiento administrativo sólo es posible en la medida en que resulten compatibles con su naturaleza. Desde luego, el desarrollo jurisprudencial de estos principios en el campo administrativo sancionador -apoyado en el Derecho Público Estatal y asimiladas algunas de las garantías del derecho penal- irá formando los principios sancionadores propios para este campo de la potestad punitiva del Estado, sin embargo, en tanto esto sucede, es válido tomar de manera prudente las técnicas garantistas del derecho penal.

Posteriormente tenemos la Reforma Constitucional en materia de Seguridad y Justicia de 2008 en el cual transitamos hacia un Modelo de Justicia basado en el Sistema Acusatorio, situación que dio lugar a la incorporación de nuevos principios y teorías rectoras que se encuentran plasmadas en el texto constitucional vigente, si bien dicha Reforma se pensó para focalizarse en materia penal lo cierto es que los efectos fueron más allá de dicha disciplina jurídica, teniendo entonces un espectro más amplio de aplicación y que acertadamente los operadores han incorporado de manera positiva en el Derecho Administrativo Sancionador.

En ese sentido, existe entonces aplicabilidad tanto de los Principios del Derecho Penal en su parte sustantiva como también del Derecho Procesal Penal en su modalidad Acusatoria, generando entonces un andamiaje jurídico suficiente que robustece, matiza y modula la instrumentación de procedimientos administrativos sancionadores con un enfoque garantista que permita no solo resolver conforme a criterios de legalidad, sino de justicia total, tal como mandata el artículo 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

En ese sentido, es conveniente resaltar como primer nodo de conexión el análisis del  Principio de tipicidad vista desde el punto de vista del Derecho Administrativo Sancionador, el mismo cobra relevancia en razón de que consolida y da sustento al Principio de Legalidad y que para el caso que nos ocupa se encarga de describir la conducta a regular tomando en consideración en su construcción elementos objetivos, normativos y subjetivos propios del Derecho Penal que permiten dar coherencia y congruencia al tipo administrativo, para mejor proveer invoco la siguiente Jurisprudencia:

Época: Novena Época
Registro: 174326
Instancia: Pleno
Tipo de Tesis: Jurisprudencia
Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta
Tomo XXIV, Agosto de 2006
Materia(s): Constitucional, Administrativa
Tesis: P./J. 100/2006
Página: 1667

TIPICIDAD. EL PRINCIPIO RELATIVO, NORMALMENTE REFERIDO A LA MATERIA PENAL, ES APLICABLE A LAS INFRACCIONES Y SANCIONES ADMINISTRATIVAS.

El principio de tipicidad, que junto con el de reserva de ley integran el núcleo duro del principio de legalidad en materia de sanciones, se manifiesta como una exigencia de predeterminación normativa clara y precisa de las conductas ilícitas y de las sanciones correspondientes. En otras palabras, dicho principio se cumple cuando consta en la norma una predeterminación inteligible de la infracción y de la sanción; supone en todo caso la presencia de una lex certa que permita predecir con suficiente grado de seguridad las conductas infractoras y las sanciones. En este orden de ideas, debe afirmarse que la descripción legislativa de las conductas ilícitas debe gozar de tal claridad y univocidad que el juzgador pueda conocer su alcance y significado al realizar el proceso mental de adecuación típica, sin necesidad de recurrir a complementaciones legales que superen la interpretación y que lo llevarían al terreno de la creación legal para suplir las imprecisiones de la norma. Ahora bien, toda vez que el derecho administrativo sancionador y el derecho penal son manifestaciones de la potestad punitiva del Estado y dada la unidad de ésta, en la interpretación constitucional de los principios del derecho administrativo sancionador debe acudirse al aducido principio de tipicidad, normalmente referido a la materia penal, haciéndolo extensivo a las infracciones y sanciones administrativas, de modo tal que si cierta disposición administrativa establece una sanción por alguna infracción, la conducta realizada por el afectado debe encuadrar exactamente en la hipótesis normativa previamente establecida, sin que sea lícito ampliar ésta por analogía o por mayoría de razón.

Uno de los Principios fundamentales que ha cobrado notoriedad dentro de los Procedimientos Administrativos Sancionadores es aquel que prohíbe el doble enjuiciamiento basado en la misma conducta, mismo Principio que se conoce como Non Bis In Idem y que si bien se gestó en la materia Penal sustantiva el mismo ha permeado en la materia fiscal y administrativa respectivamente de manera positiva, sirva la siguiente Tesis para ejemplificar su utilización en el Sistema Jurídico Mexicano.

Época: Décima Época
Registro: 2011565
Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito
Tipo de Tesis: Aislada
Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación
Libro 29, Abril de 2016, Tomo III
Materia(s): Constitucional, Administrativa
Tesis: I.1o.A.E.3 CS (10a.)
Página: 2515

NON BIS IN IDEM. ESTE PRINCIPIO ES APLICABLE, POR EXTENSIÓN, AL DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR.

El principio mencionado, que prohíbe el doble enjuiciamiento por el mismo delito, contenido en el artículo 23 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, consigna una garantía de seguridad jurídica, cuyo propósito es proteger al gobernado que ha sido juzgado por determinados hechos, para que no sea sometido a un nuevo proceso por ese motivo, lo que implica la certeza de que no se le sancione varias veces por la misma conducta. Sin embargo, dicha garantía no es exclusiva de la materia penal, pues en términos del artículo 14 constitucional, la seguridad jurídica debe regir en todas las ramas del derecho y, dada la similitud y la unidad de la potestad punitiva del Estado, en la interpretación constitucional de los principios del derecho administrativo sancionador, puede acudirse a los principios penales sustantivos. Por tanto, el principio non bis in idem es aplicable al derecho administrativo sancionador, porque, en sentido amplio, una sanción administrativa guarda similitud fundamental con las penas, toda vez que ambas tienen lugar como reacción frente a lo antijurídico, y ya sea que se incumpla lo ordenado o se realice lo prohibido, tanto el derecho penal como el administrativo sancionador resultan ser inequívocas manifestaciones de la facultad del Estado de imponer penas y medidas de seguridad ante la comisión de ilícitos, en la inteligencia de que la traslación de las garantías en materia penal en cuanto a grados de exigencia, no puede hacerse automáticamente, pues su aplicación al procedimiento administrativo sólo es posible, en la medida en que resulten compatibles con su naturaleza.

Continuando con el estudio de mérito, uno de los Principios que mayor notoriedad ha cobrado a partir de la vigencia del Sistema Acusatorio en nuestro país es el relativo a la Presunción de Inocencia, cabe hacer mención que el citado principio es de gran calado y cambia el paradigma tradicional incluso entre los propios actores del Derecho Administrativo Sancionador, en suma reconfigura la carga de la prueba al Órgano Investigador para acreditar la culpabilidad del servidor público mientras que el segundo goza de la cobertura de que se presuma su inocencia hasta que no se demuestre lo contrario, razón suficiente para retomar la siguiente Jurisprudencia:

Esta tesis se publicó el viernes 12 de septiembre de 2014 a las 10:15 horas en el Semanario Judicial de la Federación.

Época: Décima Época
Registro: 2006590
Instancia: Pleno
Tipo de Tesis: Jurisprudencia
Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación
Libro 7, Junio de 2014, Tomo I
Materia(s): Constitucional
Tesis: P./J. 43/2014 (10a.)
Página: 41

PRESUNCIÓN DE INOCENCIA. ESTE PRINCIPIO ES APLICABLE AL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR, CON MATICES O MODULACIONES.

El Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la tesis aislada P. XXXV/2002, sostuvo que, de la interpretación armónica y sistemática de los artículos 14, párrafo segundo, 16, párrafo primero, 19, párrafo primero, 21, párrafo primero y 102, apartado A, párrafo segundo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (en su texto anterior a la reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación el 18 de junio de 2008), deriva implícitamente el principio de presunción de inocencia; el cual se contiene de modo expreso en los diversos artículos 8, numeral 2, de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y 14, numeral 2, del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos; de ahí que, al ser acordes dichos preceptos -porque tienden a especificar y a hacer efectiva la presunción de inocencia-, deben interpretarse de modo sistemático, a fin de hacer valer para los gobernados la interpretación más favorable que permita una mejor impartición de justicia de conformidad con el numeral 1o. constitucional. Ahora bien, uno de los principios rectores del derecho, que debe ser aplicable en todos los procedimientos de cuyo resultado pudiera derivar alguna pena o sanción como resultado de la facultad punitiva del Estado, es el de presunción de inocencia como derecho fundamental de toda persona, aplicable y reconocible a quienes pudiesen estar sometidos a un procedimiento administrativo sancionador y, en consecuencia, soportar el poder correctivo del Estado, a través de autoridad competente. En ese sentido, el principio de presunción de inocencia es aplicable al procedimiento administrativo sancionador -con matices o modulaciones, según el caso- debido a su naturaleza gravosa, por la calidad de inocente de la persona que debe reconocérsele en todo procedimiento de cuyo resultado pudiera surgir una pena o sanción cuya consecuencia procesal, entre otras, es desplazar la carga de la prueba a la autoridad, en atención al derecho al debido proceso.

Por último, con la implementación del Sistema Acusatorio en México la perspectiva del juzgador ha puesto énfasis en las etapas que conforman el proceso per se, esto es, paso de ser un mero trámite ya fuere jurisdiccional o administrativo a un estudio metódico etapa por etapa de los limites normativos exigibles a cada una de las mismas, esto se concretizo en el denominado Derecho al Debido Proceso, garantía que si bien cobro notoriedad por la materia penal, por similitud en su aplicabilidad permeo también en el Derecho Administrativo Sancionador, situación que acertadamente ha puntualizado la Suprema Corte de Justicia de la Nación como se menciona a continuación:

Época: Décima Época
Registro: 2005716
Instancia: Primera Sala
Tipo de Tesis: Jurisprudencia
Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación
Libro 3, Febrero de 2014, Tomo I
Materia(s): Constitucional
Tesis: 1a./J. 11/2014 (10a.)
Página: 396

DERECHO AL DEBIDO PROCESO. SU CONTENIDO.

Dentro de las garantías del debido proceso existe un “núcleo duro”, que debe observarse inexcusablemente en todo procedimiento jurisdiccional, y otro de garantías que son aplicables en los procesos que impliquen un ejercicio de la potestad punitiva del Estado. Así, en cuanto al “núcleo duro”, las garantías del debido proceso que aplican a cualquier procedimiento de naturaleza jurisdiccional son las que esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ha identificado como formalidades esenciales del procedimiento, cuyo conjunto integra la “garantía de audiencia”, las cuales permiten que los gobernados ejerzan sus defensas antes de que las autoridades modifiquen su esfera jurídica definitivamente. Al respecto, el Tribunal en Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la jurisprudencia P./J. 47/95, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo II, diciembre de 1995, página 133, de rubro: “FORMALIDADES ESENCIALES DEL PROCEDIMIENTO. SON LAS QUE GARANTIZAN UNA ADECUADA Y OPORTUNA DEFENSA PREVIA AL ACTO PRIVATIVO.”, sostuvo que las formalidades esenciales del procedimiento son: (i) la notificación del inicio del procedimiento; (ii) la oportunidad de ofrecer y desahogar las pruebas en que se finque la defensa; (iii) la oportunidad de alegar; y, (iv) una resolución que dirima las cuestiones debatidas y cuya impugnación ha sido considerada por esta Primera Sala como parte de esta formalidad. Ahora bien, el otro núcleo es identificado comúnmente con el elenco de garantías mínimo que debe tener toda persona cuya esfera jurídica pretenda modificarse mediante la actividad punitiva del Estado, como ocurre, por ejemplo, con el derecho penal, migratorio, fiscal o administrativo, en donde se exigirá que se hagan compatibles las garantías con la materia específica del asunto. Por tanto, dentro de esta categoría de garantías del debido proceso, se identifican dos especies: la primera, que corresponde a todas las personas independientemente de su condición, nacionalidad, género, edad, etcétera, dentro de las que están, por ejemplo, el derecho a contar con un abogado, a no declarar contra sí mismo o a conocer la causa del procedimiento sancionatorio; y la segunda, que es la combinación del elenco mínimo de garantías con el derecho de igualdad ante la ley, y que protege a aquellas personas que pueden encontrarse en una situación de desventaja frente al ordenamiento jurídico, por pertenecer a algún grupo vulnerable, por ejemplo, el derecho a la notificación y asistencia consular, el derecho a contar con un traductor o intérprete, el derecho de las niñas y los niños a que su detención sea notificada a quienes ejerzan su patria potestad y tutela, entre otras de igual naturaleza.

En suma, la presente investigación tuvo como finalidad exponer de manera puntual y concreta algunos puntos de conexión entre el Derecho Penal Sustantivo y Adjetivo para con el Derecho Administrativo Sancionar, ello tomando como base los precedentes jurisprudenciales que al ser fuente del derecho son de aplicación obligatoria en el Sistema Jurídico Mexicano y por consecuencia en la Investigación y desahogo de los Procedimientos Administrativos Sancionadores en los tres órdenes de gobierno respectivamente, dicho sea de paso se llega a la conclusión personal que, derivado de las propias necesidades en la impartición de justicia, se ha hecho más patente la interacción entre distintas ramas del derecho, pasando de un mero plano teórico a uno eminentemente práctico basado en las diversas doctrinas, postulados y principios, esto ha redundado en una impartición de justicia que tiende a preponderar criterios de justicia por encima de la legalidad per se, situación que a nivel académico y en el ejercicio de la profesión ha rendido frutos que seguirán incrementándose en función de la continua aplicación de las mismas, esperando sea dicho material útil para el lector y promueva la profundización en el tema así como las reflexiones a titulo personal aquí vertidas.

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