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Ley de extinción de dominio, naturaleza del proceso, naturaleza para efectos del amparo y preceptos susceptibles de tildarse de inconstitucionales (parte 2)



Tiempo de lectura:7 Minutos

Antes de entrar de lleno al tema, se recomienda leer la primera parte del presente artículo, el cual se encuentra visible en el BLOGDELABOGADO.[1] Mas vale tarde que nunca, como diría el dicho.

Sin mayor preámbulo, con fecha 9 del mes de septiembre del año 2019, el Presidente de la Comisión Nacional de Derechos Humanos (en adelante CNDH), promovió una demanda de acción de inconstitucionalidad, donde se destaca:[2]

Promovente: C. Presidente de la CNDH, con fecha 9 del mes de septiembre del año 2019.



Fundamento: Inciso g), de la fracción II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 60 de la Ley Reglamentaria.

Autoridades responsables:

  • Órgano Legislativo: Congreso de la Unión, integrado por las Cámaras de Diputados y Senadores.
  • Órgano Ejecutivo: C. Presidente de los Estados Unidos Mexicanos.

Norma general cuya invalidez se reclama y el medio oficial en que se publicó:

  • Decreto por el que se expidió la Ley Nacional de Extinción de Dominio, publicado en la edición vespertina del Diario Oficial de la Federación el 9 de agosto de 2019.
  • En particular, los artículos 1, fracción V, incisos f), g), h), i) y j) en sus párrafos segundos, 2, fracción XIV, en la porción normativa “o bien, el uso o destino lícito de los Bienes”, 5, párrafo segundo, en la porción normativa “La información obtenida por el Ministerio Público para la preparación de la acción de extinción de dominio, será estrictamente reservada hasta que la misma sea presentada ante la autoridad judicial.”, 7, fracciones II, IV y V, 9, numerales 2, en la porción normativa “o destinación”, y 4, 11, párrafo primero, 15, 16, fracción II, 173, párrafo segundo, en la porción normativa “En caso de urgencia u otra necesidad debidamente fundamentada, el Ministerio Público podrá adoptar tales medidas, debiendo someterlas a control judicial posterior tan pronto sea posible.”, 177, último párrafo, 190, párrafo quinto, en la porción normativa “En los casos en los cuales no se pueda recabar la autorización respectiva, por razón de la hora, del día, de la distancia o del peligro en la demora, se deberá informar y justificar dentro de los cinco días siguientes, ante el órgano jurisdiccional.”, 228, inciso a), y Sexto transitorio, todos de la Ley Nacional aludida.

Preceptos constitucionales y convencionales que se estiman violados:

  • 1°, 6°, 14, 16, 22 y 27 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
  • 1, 2, 9, 13 y 21 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.
  • 2, 15 y 19 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos.




Derechos fundamentales que se estimaron violados, de manera enunciativa, más no limitativa:

  • Derecho a la seguridad jurídica.
  • Derecho de acceso a la información pública.
  • Derecho a la propiedad.
  • Derecho a la protección de los datos personales.
  • Derecho a la tutela judicial efectiva.
  • Debido proceso.
  • Principio de legalidad.
  • Principio de máxima publicidad.
  • Principio de irretroactividad de la ley.
  • Principio de Supremacía Constitucional.

Autoridad competente para resolver el presente asunto: Pleno de la Suprema Corte de Justicia la de Nación, conforme a lo dispuesto en los numerales 105, fracción II, inciso g), de la Constitución; 10, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación y demás relativos.

Oportunidad de presentación: De acuerdo con lo dispuesto por el artículo 60 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el plazo para la presentación de la acción de inconstitucionalidad es de treinta días naturales, a partir del día siguiente al de la publicación de la norma impugnada.

 

Finalidad:

El nuevo paradigma constitucional en materia de extinción de dominio es el que, a juicio de este Organismo Nacional, deberá tomarse como parámetro para analizar la constitucionalidad del ordenamiento impugnado.



La resolución que en su momento llegue a emitir la Suprema Corte propiciará que este marco jurídico garantice la seguridad de las y los ciudadanos, cumpliendo así con lo indicado por el Poder Revisor de la Constitución.

Conceptos de invalidez:

A continuación, expondremos las ideas principales de los siguientes conceptos de invalidez que el suscrito estime conveniente resaltar.

Concepto de invalidez “El artículo 5, párrafo segundo, en la porción normativa “La información obtenida por el Ministerio Público para la preparación de la acción de extinción de dominio, será estrictamente reservada hasta que la misma sea presentada ante la autoridad judicial” de la Ley Nacional de Extinción de Dominio, al establecer una reserva genérica y ex ante de la información, vulnera el derecho humano de acceso a la información y el principio de máxima publicidad previstos en los numerales 6º de la Constitución Federal, 13 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y 19 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos.”

  • Se entiende por información pública al conjunto de datos de autoridades o particulares en posesión de cualquier autoridad, entidad, órgano y organismo federal, estatal y municipal, obtenidos por causa del ejercicio de funciones de derecho público
  • Los estándares nacionales e internacionales coinciden en que el acceso a la información pública es un derecho fundamental que debe ser garantizado por el Estado (pautas en las páginas 31 y 32)
  • En contraste con el marco constitucional referido, la norma controvertida dispone de forma absoluta, indeterminada y previa que toda la información que obtenga el Ministerio Público para la preparación de la acción de extinción de dominio, será estrictamente reservada hasta que la misma sea presentada ante la autoridad judicial, independientemente de su naturaleza, se instituye la prohibición expresa para que el público no pueda acceder a la mencionada información, lo cual implica la configuración de una regulación en sentido contrario a lo que refiere el mandato de la Norma Fundamental.
  • En ese sentido, el precepto cuya validez se cuestiona a través del presente medio de control constitucional, se traduce en una disposición que realiza una clasificación previa de la información sin atender los parámetros constitucionales y convencionales, imposibilitando que los sujetos obligados, es decir, las autoridades que detentan la información pública, en este caso, el Ministerio Público para la preparación de la acción de extinción de dominio y consecuentemente de las carpetas de investigación, averiguaciones previas, la que se genere de las investigaciones para la prevención de los delitos que realicen autoridades competentes de cualquier fuero y demás supuestos establecidos en el artículo 16 de la Ley Nacional de Extinción de Dominio, puedan clasificar la información que se solicite. Es decir, se imposibilita de manera indiscriminada el suministro de cualquier tipo de información no solo con la mencionada reserva, sino que también expresamente prohibió que el público accediera a aquella, por lo tanto, ninguna persona física o jurídica podrá solicitar, al amparo del derecho fundamental de acceso a la información y al principio de máxima publicidad-bajo ninguna circunstancia- algún dato obtenido por el Ministerio Público para la preparación de la acción de extinción de dominio, lo cual incluye toda la información hasta que se la acción de extinción de dominio sea presentada ante la autoridad judicial competente.
  • Lo que se traduce en una restricción absoluta, indeterminada y previa de carácter desproporcionada e injustificada, que no parte de una base objetiva que permita un análisis casuístico de la información para determinar cuál admite ser catalogada como reservada y cuál, por el contrario, debe ser pública.
  • La reserva se da exclusivamente en los supuestos que establece los Capítulos III y IV del Título Sexto de la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública (página 35, 36 y 37)
  • Por ello, es evidente que el segundo párrafo del artículo 5 de la Ley controvertida deviene en inconstitucional por los siguientes motivos:
    • a) Realiza una clasificación de la información como reserva de forma previa, absoluta e indeterminada.
    • b) La norma no permite discernir la información que es susceptible de ser reservada con base en el interés público, y la seguridad nacional reconocidas en la Constitución Federal.
    • c) Prohíbe expresamente el acceso a la información al público en general, constituyéndose como una medida que obstruye el derecho fundamental del mismo nombre.
    • d) La reserva de información no se apega lo dispuesto por las bases y principios generales previstos en la ley general que emitió el Congreso de la Unión, al constituirse como una reserva total e indeterminada.
    • e) Se constituye como un instrumento inhibidor del derecho fundamental de acceso a la información pública.
  • Finalmente, como se precisó al inicio del presente concepto, el Pleno de ese Alto Tribunal, al resolver la acción de inconstitucionalidad 73/2017, promovida por esta CNDH en contra de la Ley del Sistema Estatal de Seguridad Pública del Estado de Chihuahua declaró la inconstitucionalidad de una norma con una redacción similar.


 

Concepto de invalidez “El artículo 11, párrafo primero, de la Ley Nacional de Extinción de Dominio, al establecer que la acción de extinción de dominio es imprescriptible en el caso de bienes de origen ilícito y que prescribirá en veinte años para el caso de los que sean destinados a realizar hechos ilícitos, le otorga alcances a la acción de extinción de dominio que la Norma Suprema no previó, aunado a que vulnera los derechos humanos a la seguridad jurídica y a la legalidad al no garantizar la previsibilidad en el actuar de la autoridad respecto del ejercicio de la acción, generando un estado de incertidumbre”

  • La Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional, la Convención de las Naciones Unidas Contra la Corrupción, la Convención de las Naciones Unidas contra el Tráfico Ilícito de Estupefacientes y Sustancias Sicotrópicas que regulan el decomiso en su vertiente civil, las cuales son vinculantes para México, no establecen la imprescriptibilidad de tal institución.
  • La intención del Poder Reformador de la Constitución fue que la extinción de dominio no fuera imprescriptible, toda vez que, si esa hubiese sido su finalidad lo hubieran aprobado en el texto reformado del artículo 22 de la Norma Suprema, por lo que es inconcuso que dicha figura debe ser prescriptible (tras la propuesta de reforma que data del 30 del mes de marzo del año 2017, la Cámara de Senadores modificaron y mandaron reservas, entre ellas sobre el tema de la imprescriptibilidad)
  • El legislador federal al estipular la imprescriptibilidad en la ley reglamentaria de la materia se insiste en que rebasó el alcance que se le quiso dar a nivel constitucional a dicha figura, lo cual se traduce además en inseguridad jurídica para los gobernados respecto a la actuación de la autoridad, a no estar sujeta a limitación temporal alguna el ejercicio de la potestad de iniciar la acción.
  • Admitir lo contrario es darle a la extinción de dominio alcances que no tiene en el texto constitucional e ir más allá de la intención del Poder Reformador en una evidente vulneración a los derechos humanos de los gobernados, en virtud de que la imprescriptibilidad en este tipo de acciones genera incertidumbre jurídica para las personas al no tener la certeza de cuál será el límite temporal de la potestad de la autoridad para el ejercicio de la acción.
  • Debemos recordar que la prescripción tiene precisamente su origen en el derecho civil, la cual significa adquirir un derecho real o extinguirse un derecho o acción de cualquier clase por el transcurso del tiempo en las condiciones previstas por la ley.
  • Por otro lado, debemos recordar que los contribuyentes se encuentran obligados a conservar su documentación fiscal solamente por el plazo de cinco años, como regla general, los comerciantes hasta por diez, por lo que no es dable exigir que conserven o preserven los documentos que demuestren la adquisición del bien cuando hayan transcurrido más de diez años, pues no es razonable exigir que se almacene toda la documentación que demuestre el origen de cada peso con el que se pagó la cosa (28 y 30 del CFF)

 

Asimismo, el Código de Comercio índica que las personas comerciantes deben conservar los comprobantes de sus operaciones por un plazo mínimo de diez años, así lo señala su artículo 38.

  • Para otorgar seguridad jurídica a las personas y se encuentren en la posibilidad de poder demostrar su legitima posesión o propiedad de sus bienes, la norma impugnada debe establecer un lapso razonable para la prescripción de la acción de la autoridad para ejercitar la extinción de dominio, pues lo contrario provocaría que de manera arbitraria y contraria a la salvaguarda del derecho de propiedad se pueda extinguir el dominio sobre cosas que en su momento fueron adquiridas de manera lícita pero por el paso del tiempo ya no se cuente con las pruebas que conforme al parámetro establecido pide la Ley Nacional de Extinción de Dominio para su acreditación.

Conclusión: 

            Es así que, desde el punto de vista de su servidor, dado los criterios que se han ventilado en la Suprema Corte de Justicia de la Nación[3], parecería que se augura un futuro probable al medio de control constitucional accionado por la CNDH.



 

 

[1]https://www.blogdelabogado.com.mx/opinion/ley-de-extincion-de-dominio-naturaleza-del-proceso-naturaleza-para-efectos-del-amparo-y-preceptos-susceptibles-de-tildarse-de-inconstitucionales-parte-1/

[2] https://www.cndh.org.mx/sites/default/files/documentos/2019-09/Acc_Inc_2019_100.pdf

 

[3] A) Acción de inconstitucionalidad 73/2017, promovida por esta CNDH en contra de la Ley del Sistema Estatal de Seguridad Pública del Estado de Chihuahua declaró la inconstitucionalidad de una norma con una redacción similar;

  1. B) T.A número 1a. LXXXIX/2019 (10a.), emitida por la Primera Sala, Libro 71, Octubre de 2019, Tomo II, consultable en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Décima Época, página 1158;
  2. C) T.A número 1a. LXXXIX/2019 (10a.), emitida por la Primera Sala, Libro 71, Octubre de 2019, Tomo II, consultable en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Décima Época, página 1158.

Autor

Mario Humberto Milan Silva

Licenciado en Derecho, Maestro en Fiscal, ambos grados cursados en la Universidad de Guanajuato. Socio de la firma JFM Consultoría Legal S.A.S (también conocidos como Milan y Silva, Abogados), con sede en la Ciudad de Celaya, Guanajuato. Participante esporádico en programas de radio de nombre Sinergia Inteligente, con temas de interés en la defensa fiscal.

Licenciado en Derecho, Maestro en Fiscal, ambos grados cursados en la Universidad de Guanajuato. Socio de la firma JFM Consultoría Legal S.A.S (también conocidos como Milan y Silva, Abogados), con sede en la Ciudad de Celaya, Guanajuato. Participante esporádico en programas de radio de nombre Sinergia Inteligente, con temas de interés en la defensa fiscal.

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