Ilegalidad común de las multas impuestas por la Autoridad Fiscal, por no fundar y motivar debidamente la infracción con base en la información con la que contó

Ello es así, ya que toda autoridad debe fundamentar cabalmente su competencia y sus facultades materiales y territoriales en el propio acto administrativo que afecta la esfera jurídica de los gobernados, es decir, que debe citar con exactitud tanto los preceptos jurídicos que la crean, en su caso, también la que la establezcan, así como las disposiciones jurídicas que le otorguen facultades para emitir el acto, señalando con toda precisión los artículos, así como las respectivas, fracciones, incisos y subincisos, inclusive, transcribir el párrafo o párrafos que prevea la facultad que ejerce cuando la norma jurídica sea “compleja”, en virtud de que se debe atender al valor jurídicamente protegido por la exigencia constitucional, que es la posibilidad de otorgar certeza y seguridad jurídica al particular frente a los actos de las autoridades que afecten o lesionen su interés jurídico y, por tanto, asegurar la prerrogativa de su defensa, ante un acto que no cumpla con los requisitos legales necesarios, en términos del artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Resulta aplicable al caso concreto la Tesis de Jurisprudencia en Materia Administrativa número 2a./J. 57/2001, emitida por la Segunda Sala, por contradicción de tesis entre las sustentadas por el Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Sexto Circuito y el Primer y Cuarto Tribunales Colegiados en Materia Administrativa, ambos del Primer Circuito, consultable en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XIV, Noviembre de 2001, Novena Época, página 31. Que establece: “COMPETENCIA DE LAS AUTORIDADES ADMINISTRATIVAS. EN EL MANDAMIENTO ESCRITO QUE CONTIENE EL ACTO DE MOLESTIA, DEBE SEÑALARSE CON PRECISIÓN EL PRECEPTO LEGAL QUE LES OTORGUE LA ATRIBUCIÓN EJERCIDA Y, EN SU CASO, LA RESPECTIVA FRACCIÓN, INCISO Y SUBINCISO.

Así como la Tesis de Jurisprudencia número P./J. 10/94, emitida por el Pleno, por contradicción de tesis entre las sustentadas por Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito y el Tribunal (en la actualidad Primero) Colegiado del Décimo Tercer Circuito, consultable en el Semanario Judicial de la Federación, Núm. 77, Mayo de 1994, Octava Época, página 12. Que a letra reza: “COMPETENCIA. SU FUNDAMENTACION ES REQUISITO ESENCIAL DEL ACTO DE AUTORIDAD.”

En otro orden de ideas, -la falta de fundamentación y motivación- es una violación formal diversa a la indebida o incorrecta fundamentación y motivación, que es una violación material o de fondo, siendo distintos los efectos que genera la existencia de una u otra, por lo que el estudio de aquella omisión debe hacerse de manera previa.

Así las cosas, se produce la falta de fundamentación y motivación, cuando se omite expresar el dispositivo legal aplicable al asunto y las razones que se hayan considerado para estimar que el caso puede subsumirse en la hipótesis prevista en esa norma jurídica.

En efecto, hay una indebida fundamentación cuando en el acto de autoridad sí se invoca el precepto legal, sin embargo, resulta inaplicable al asunto por las características específicas de éste que impiden su adecuación o encuadre en la hipótesis normativa; y una incorrecta motivación, en el supuesto en que sí se indican las razones que tiene en consideración la autoridad para emitir el acto, pero aquéllas están en disonancia con el contenido de la norma legal que se aplica en el caso.

De manera que la falta de fundamentación y motivación significa la carencia o ausencia de tales requisitos, mientras que la indebida o incorrecta fundamentación y motivación entraña la presencia de ambos requisitos de legalidad por mandato constitucional, pero con un desajuste entre la aplicación de normas y los razonamientos formulados por la autoridad con el caso concreto.

Así, la diferencia apuntada permite advertir que en el primer supuesto se trata de una violación formal dado que el acto de autoridad carece de elementos ínsitos, connaturales, al mismo por virtud de un imperativo constitucional, por lo que advertida su ausencia mediante la simple lectura del acto reclamado, procederá su nulidad por ilegal; y en el segundo caso consiste en una violación material o de fondo porque se ha cumplido con la forma mediante la expresión de fundamentos y motivos, pero unos y otros son incorrectos, lo cual, por regla general, también dará lugar a un fallo de nulidad, sin embargo, será menester un previo análisis del contenido del asunto para llegar a concluir la mencionada incorrección.

Sobre este tema, el numeral 51 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, prevé las violaciones en que puede incurrir la autoridad administrativa al emitir el acto correspondiente, diferenciando entre, violaciones formales y materiales, conforme a lo siguiente:

I) Formales: las cuales con base en lo previsto en el artículo 51 fracción II de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo son las siguientes:

1. Ausencia de fundamentación y motivación. La autoridad no expresa ninguna razón, ni cita precepto alguno para la emisión de la resolución administrativa.
2. Insuficiente fundamentación y motivación. Los argumentos jurídicos y de hecho son breves, escuetos e insuficientes para sustentar la emisión y el sentido de la resolución administrativa.

II) Materiales: indebida fundamentación y motivación, que en términos del artículo 51 fracción IV de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo consistente en:

1. La resolución administrativa fue emitida en contravención de las disposiciones aplicables, se dejó de aplicar las normas jurídicas debidas en cuanto al fondo; o
2. Los hechos que generan la emisión de la resolución impugnada no se realizaron, fueron distintos o se apreciaron en forma equivocada.

 Por tanto, a efecto de dilucidar la cuestión efectivamente planteada, resulta necesario transcribir el contenido del numeral 63, primer párrafo del Código Fiscal de la Federación, mismo que a la letra estipula lo siguiente:

“Artículo 63. Los hechos que se conozcan con motivo del ejercicio de las facultades de comprobación previstas en este Código o en las leyes fiscales, o bien que consten en los expedientes, documentos o bases de datos que lleven, tengan acceso o en su poder las autoridades fiscales, así como aquéllos proporcionados por otras autoridades, podrán servir para motivar las resoluciones de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y de cualquier otra autoridad u organismo descentralizado competente en materia de contribuciones federales.

…”

Del precepto jurídico, se advierte que los hechos que se conozcan con motivo del ejercicio de las facultades de comprobación previstas en el referido Código, podrán servir para motivar las resoluciones emitidas por el Servicio de Administración Tributaria, o en su caso, autoridad análoga.

Sirve de apoyo a lo anterior la Tesis número IV.2o.A.69 A, emitida por el Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Cuarto Circuito, consultable en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XIX, Marzo de 2004, Novena Época, página 1535. Cuyo texto y rubro reza: “CONTRIBUCIONES FEDERALES. PARA MOTIVAR LAS RESOLUCIONES QUE LAS AUTORIDADES FISCALES EMITAN EN ESA MATERIA, ES MENESTER QUE PRECISEN CLARAMENTE CUÁLES SON LOS EXPEDIENTES Y DOCUMENTOS QUE TOMARON EN CUENTA Y LOS HECHOS DE ELLOS ADVERTIDOS.” 

Se sostiene lo anterior, ya que comúnmente la autoridad fiscal refiere conocer las supuestas irregularidades por conducto de las “consultas” en la central de su base de datos, conforme al numeral 63, del Código Fiscal de la Federación (cita genérica). Sin embargo, la fiscalizadora suele ser omisa señalar los siguientes elementos, a saber: 

1. Fecha en que se realizó la consulta; 
2. La forma en que se realizó; 
3. El funcionario concreto que realizó la supuesta consulta; 
4. El fundamento legal que faculta al funcionario específico a realizar consultas (primer párrafo, artículo 63, del Código Fiscal de la Federación);
5. La base de datos concreta que revisó.

Ahora bien, para efectos de claridad debe establecerse que el alcance normativo de la expresión “…podrán servir para motivar las resoluciones…”, debe tenerse en cuenta que, la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver la contradicción de tesis 26/96, cuya ejecutoria dio lugar a la tesis cuyos datos de localización, rubro y texto se insertarán más adelante; precisó que el verbo “poder” es un auxiliar que expresa la ausencia de obstáculos o inconvenientes para que se realice lo enunciado por el verbo principal en infinitivo, cuyo sujeto es el mismo que el de poder; por tanto, dedujo, la esencia del verbo ‘poder’ es la decisión de una cuestión, es tener la facultad para obrar.

Asimismo, explicó que, en el ámbito legislativo, el verbo “poder” puede adquirir un matiz de obligatoriedad, por lo cual, en esa hipótesis, se entiende como un deber.

Sin embargo, subrayó que como en muchos casos el descubrimiento de ese matiz no es sencillo para la interpretación de este verbo, o de cualquier otro, debe atenderse tanto al precepto legal en concreto, así como, en su caso, a otros artículos con los que tenga relación, para esclarecer el sentido exacto del texto materia de interpretación.

Sirve de apoyo a lo anterior, la Tesis número 2a. LXXXVI/97, emitida por la Segunda Sala, consultable en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo VI, Agosto de 1997, Novena Época, página 217. Que a letra reza: “PODER. EL USO DE ESTE VERBO EN LAS DISPOSICIONES LEGALES, NO NECESARIAMENTE IMPLICA UNA FACULTAD DISCRECIONAL.”

De los lineamientos expuestos, se obtiene, en esencia, que la utilización del verbo “poder” en el texto de un ordenamiento -en cualquiera de sus modos o tiempos verbales-, puede adquirir dos significados: (a) de discrecionalidad o (b) de obligatoriedad, y que, para descubrir su alcance y sentido, debe armonizarse con otros preceptos que tengan relación con el tema que aborda la porción normativa de que se trate.

Por consiguiente para determinar si la expresión “…podrán servir para motivar sus resoluciones…”, contenida en el primer párrafo del artículo 63 del Código Fiscal de la Federación, tiene un matiz de discrecionalidad, o por el contrario, de obligatoriedad, debe tenerse en cuenta el contexto de dicha frase, el cual está referido a los hechos conocidos con motivo del ejercicio de las facultades de comprobación de las autoridades fiscales, o bien, a los hechos que consten en los expedientes, documentos o bases de datos que tengan en su poder, así como aquéllos proporcionados por otras autoridades.

En ese contexto, se obtiene que al señalar dicha porción normativa que los hechos conocidos a partir de determinadas actuaciones o documentos pueden servir a las autoridades fiscales para motivar sus resoluciones, es indudable que su finalidad es la de respetar el derecho fundamental de seguridad jurídica de los particulares previsto en el artículo 16 Constitucional, en su vertiente de fundamentación y motivación de los actos de autoridad.

De ahí que la expresión “…podrán servir para motivar sus resoluciones…”, debe interpretarse en un sentido de obligatoriedad, conforme al cual las autoridades fiscales, al motivar sus resoluciones en hechos que conozcan con motivo del ejercicio de las facultades de comprobación previstas en el Código Fiscal de la Federación o en otras leyes fiscales, así como los que consten en los expedientes, documentos o bases de datos que tengan en su poder, o bien, les sean proporcionados por otras autoridades; deben precisar expresamente las actuaciones, documentos o expedientes de los cuales se desprenden los motivos y circunstancias que dan lugar a su determinación, a efecto de que el particular los conozca y, en su caso, pueda impugnarlos.

Luego, si en los casos que se sometan en estudio al emitir la resoluciones determinantes no se citan el párrafo primero del artículo 63 del Código Fiscal de la Federación, es evidente que se vulneraria en perjuicio del contribuyente el principio de seguridad jurídica consagrado en el dispositivo Constitucional antes invocado, lo que provocaría una NULIDAD LISA Y LLANA.