¿Se puede abandonar el pacto fiscal?

El llamado que han hecho los gobernadores de varios Estados de la república para exigir una revisión al denominado “pacto fiscal” -e incluso la amenaza de éstos con abandonarlo- ha desatado diversos comentarios, aun algunos con tinte separatista. La opinión pública y los expertos del tema han dado argumentos de carácter político, social y técnico sobre el asunto. Es fundamental analizar los antecedentes de las convenciones en materia de impuestos que se han celebrado en la historia reciente de México, la Ley de Coordinación Fiscal vigente y las vías legales para la posible salida del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal por parte de una Entidad Federativa.

 

Antecedentes 

Es importante distinguir entre pacto fiscal y pacto federal. El primero supone únicamente la cesión voluntaria de potestades tributarias a la Federación y el segundo es la cesión de una parte de la soberanía de las Entidades a otro ente general llamado Unión o Federación. En ese sentido, la salida de una Entidad federativa del pacto fiscal de ninguna manera supondría su salida del pacto federal. 

Las convenciones nacionales sobre impuestos celebradas en 1895, 1925, 1933, 1947 y 2004 son los antecedentes del pacto fiscal, o de lo que desde 1948 se conoce como Sistema Nacional de Coordinación Fiscal. 

En la convención fiscal de 1895 fue el gobierno porfirista el que tomó la iniciativa al acercarse a las Entidades federativas para negociar la eliminación de los impuestos alcabalatorios (por ejemplo, impuesto al tránsito o al simple paso de las mercancías por el territorio de una Entidad, etc) y a cambio, las Entidades involucradas solicitaron a la Federación la eliminación de otro impuesto. La convención de 1925, no menos relevante, tenía como objetivo establecer los impuestos que debían cobrarse en el México posrevolucionario. En la convención de 1933 se ponía sobre la mesa quién debía cobrar qué impuestos entre Federación y Municipios. Finalmente, 1947 se estableció el esquema de ingresos por participaciones de los tres órdenes de gobierno y se le dio la facultad privativa de cobrar impuesto sobre 

la renta (ISR) a la Federación. En cuanto a la convención de 2004, si bien, estructuralmente fue más organizada y con un aparente mayor número de propuestas, gran parte de ellas no pasaron a ser más que posicionamientos técnicos y políticos. 

Una medida que adoptó la Federación en 1947 fue la de establecer una tasa del 4% al Impuesto sobre Ingresos Mercantiles (ISIM) ocasionando que las Entidades que no formaban parte del pacto fiscal se vieran afectadas tanto política como económicamente pues, al aumentar las tasas sobre dicho impuesto, se desalentaría el comercio en sus territorios y generaría migraciones a otros Estados que sí habían aceptado la coordinación. 

En 1948 se da inicio a la coordinación fiscal con el ISIM como impuesto principal. En su comienzo, las Entidades con mayor desarrollo económico decidieron no coordinarse con la Federación. No parece que haya sido una catástrofe o que se haya desatado una guerra civil, simplemente las Entidades federativas con mayor desarrollo económico decidieron no formar parte del sistema que proponía la Federación. Ésta capacidad de decisión de los Estados, en ejercicio de su soberanía, es la que hace que el pacto tenga sentido permitiendo cierta porción de flexibilidad en la recaudación de sus impuestos. 

Finalmente, en 1978 se publica en el Diario Oficial de la Federación la Ley de Coordinación Fiscal y no es hasta 1979 que entra en funcionamiento el nuevo Sistema Nacional de Coordinación Fiscal. Resulta extraño que no se hicieran reformas constitucionales para adoptar el sistema y por el contrario se dejaron restringidas o limitadas parcialmente las competencias de las Entidades. Progresivamente se fue limitando la capacidad de las Entidades para cobrar sus propios impuestos. 

En 1980 la Federación elimina el Impuesto sobre Ingresos Mercantiles (ISIM) y consigue la firma de convenios a través de los cuales las Entidades eliminan sus facultades para cobrar impuestos sobre actividades comerciales dando nacimiento al Impuesto al Valor Agregado (IVA) cuyo responsable de su fiscalización sería la Federación. A cambio de la renuncia de las facultades fiscales estatales sobre el 

comercio, el gobierno federal se comprometió, bajo el principio de resarcimiento, a compensar las pérdidas que obtuvieran las Entidades en relación con los años anteriores. En ese mismo año se crea el Fondo General de Participaciones, el Fondo Financiero Complementario y el Fondo de Fomento Municipal, los dos últimos como medidas compensatorias. 

Es posible que las Entidades no hayan tenido la infraestructura necesaria para cobrar el grueso de los impuestos locales, mucho menos los atribuidos a la Federación. Ante tal situación, la recaudación de los impuestos como IVA, ISR, comercio exterior, fueron pasando progresivamente a ser impuestos privativos de la Federación. Las Entidades muy probablemente asumieron que el costo político y económico sería muy elevado así que, con el paso del tiempo, fueron cediendo una importante cantidad atribuciones en materia de recaudación. Actualmente existe una disparidad importante en los sistemas y tecnologías de recaudación fiscal entre la Federación, los Estados y Municipios, siendo éstos últimos los más limitados. 

¿Fue la Convención Nacional Hacendaria de 2004 un esfuerzo en vano? 

El 28 de octubre de 2003 se expidió la convocatoria de la “Primera Convención Nacional Hacendaria” encabezada por el presidente de la República. Como se ha expuesto, no era la primera convención sobre la materia entre los órganos involucrados, pero sí era la primera de los tiempos más recientes. Se debe tomar en cuenta que ya había alternancia política en la ocupación del cargo del ejecutivo federal. 

Dentro de los objetivos de la convención del 2004 se encontraban entre otros: revisar las facultades tributarias y proponer quién legisla, quién administra y recauda; lograr una mayor simplificación de la legislación y efectividad de la administración, modernizando los sistemas de ingresos y gastos en los tres órdenes de gobierno. La finalidad de la convención era que los frutos que se obtuvieran de las sesiones de trabajos se pudieran ver traducidos en diferentes propuestas, destacando los siguientes: hacer reformas a la Constitución Federal para integrar normas que den las bases de competencias y distribución que corresponde a cada 

orden de gobierno y fijar las bases constitucionales de la Coordinación Hacendaria Intergubernamental. 

Los trabajos fueron exhaustivos y aparentemente fructíferos bajo un ambiente de consenso. Entre los estudios que arrojaron los trabajos de la convención del 2004 destaca lo referente al nivel de autonomía de las Entidades federativas ya que se observó “un alto nivel de condicionamiento, supeditadas como estaban a transferencias federales que constituían en promedio el 90% de los recursos presupuestarios estatales, y el 80% de los municipales, situación que ejercía grave presión sobre sus finanzas”. La mayor parte de las propuestas no tuvieron seguimiento y aplicación. Cabe recordar que la convención fue celebrada en el año 2004 y para el año 2006 ya había cambio de presidente. 

Recientemente –y a raíz de la publicación presupuesto de egresos de la Federación 2020- los gobernadores de Nuevo León, Durango, Coahuila, Jalisco, Tamaulipas y Michoacán han llamado al ejecutivo federal a realizar una revisión del pacto fiscal y planteando su posible salida en caso de no llegar a un acuerdo. Entre las soluciones que se han planteado destacan: a) Convocar a una convención nacional fiscal para revisar el pacto; b) Modificar los porcentajes en los que se distribuyen los ingresos de la Recaudación Fiscal Participable y del Fondo General de Participaciones; c) Salida del pacto fiscal. 

Marco Jurídico 

El pacto fiscal tiene su fundamento en la Ley de Coordinación Fiscal publicada en 1978 donde, a través de la celebración de Convenios de Adhesión, las Entidades federativas pueden participar en las recaudaciones de la Federación renunciando a algunas atribuciones. Dicha Ley se divide en cinco apartados: 1. Sobre las Participaciones de los Estados, Municipios y Distrito Federal en Ingresos Federales; 2. Sobre el Sistema Nacional de Coordinación Fiscal; 3. Sobre la Colaboración Administrativa entre las Entidades y la Federación; 4. Sobre los Organismos en Materia de Coordinación y; 5. Sobre los Fondos de Aportaciones Federales. 

Una de las particularidades del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal es que la Constitución General no prevé una norma simplificada en donde se definan explícitamente competencias fiscales tanto de la Federación como de los Estados, sino que distribuye en diversos numerales lo que corresponde a la Federación, lo que pueden hacer a los Estados y las limitaciones del Municipio. El marco normativo del federalismo fiscal se encuentra delimitado por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la Ley de Coordinación Fiscal, la Ley de Ingresos de la Federación, el Presupuesto de Egresos de la Federación y en la Ley de Planeación Nacional o Estatal. Las competencias constitucionales se encuentran distribuidas en los artículos: 31, fracción IV; 73, fracciones VII, VIII, XXV, XXIX-A y XXIX-D; 74, fracción IV; 117, 118 y 124 de la Constitución Federal. 

¿Puede una Entidad federativa salir del pacto fiscal? 

El artículo 10 de la Ley de Coordinación Fiscal establece el mecanismo por el cual los Estados pueden adherirse al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal. Lo anterior se resuelve mediante un convenio de adhesión celebrado entre la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y la Entidad Federativa. Dicho convenio deberá ser aprobado por la legislatura local y publicado en el Periódico Oficial del Estado y a su vez, la Secretaría de Hacienda hará lo propio por medio del Diario Oficial de la Federación. La adhesión se lleva a cabo de forma integral y no parcial, es decir, no solo en relación con algunos ingresos de la Federación. 

Asimismo, se establece un procedimiento por el cual los Estados puede dar por terminado el Convenio de Adhesión. Lo anterior se hace por medio de la legislatura local, quien deberá autorizar al gobierno estatal la decisión de terminar el convenio y publicarlo en el Periódico Oficial del Estado. En su momento, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público deberá emitir el decreto por el que la legislatura de la Entidad decidió abandonar el convenio y publicarlo en el Diario Oficial de la Federación. A pesar de la cancelación del Convenio de Adhesión por parte de una Entidad, podrá seguir participando en los impuestos especiales del inciso 5 fracción XXIX del Art. 73 de la Constitución Federal. 

Conclusión 

Desde 2004 no se ha celebrado una convención nacional fiscal entre los Estados y la Federación que tenga como finalidad de revisar y replantear la forma de distribución de las participaciones federales. Aquél intento, en su aproximación a hacer cambios sustanciales en la Constitución Federal, resultó infructuoso en gran parte de las propuestas planteadas. 

Si bien, la Ley de Coordinación Fiscal establece órganos que revisan el funcionamiento y recomiendan mejoras a la ley o a los reglamentos, éstos aparecen como elementos de carácter técnico y no político como es el caso del Instituto para el Desarrollo Técnico de las Haciendas Estatales (INDETEC) o la Reunión Nacional de Funcionarios Fiscales (RNFF); por lo tanto, no son idóneos para enfrentar la amplitud de retos que proponen las Entidades en estos momentos. Las convenciones nacionales celebradas tienen como finalidad externar posiciones políticas en materia impositiva que tengan la capacidad de traducirse en soluciones técnicas y jurídicas. Es decir, hacer que lo político se ajuste a la técnica. Lo anterior, claramente bajo el principio de solidaridad de los Estados. 

Las Entidades reclaman una revisión al pacto fiscal argumentando desproporción en la forma en que se distribuye el Fondo General de Participaciones (regla 80-20). Tal vez lo que deberían exigir es replantear el pacto federal, esto es, revisando el Texto Constitucional en cuanto al sistema de competencias de recaudación, una acción similar al intento del año 2004. Más allá del contexto político en el que se dan estas reclamaciones, es preciso mencionar que, como lo ha expresado el Dr. Javier Hurtado, constitucionalista, investigador y Presidente del Colegio de Jalisco, la atención no se debe poner en las proporciones de la distribución sino en las competencias de los Estados y de la Federación; es decir, trasladar el debate hacia una profunda reforma constitucional que permita mayor equilibrio en las atribuciones recaudatorias de la federación, no con la intención de seguir polarizando la discusión entre los que aportan mucho y los que no aportan nada, sino con el objetivo de hacer más competentes a las Entidades a la hora de recaudar impuestos. 

¿Es el momento idóneo para hacer estas exigencias? México atraviesa una de las más grandes crisis de su historia. El uso prudente de los recursos financieros por parte de la Administración Pública Federal está en el ojo de la ciudadanía. En lo político, el ejecutivo federal tiene mayoría tanto en el Congreso de la Unión como en gran parte de las legislaturas locales y una negociación política que involucre reformas constitucionales no luce asequible. El federalismo mexicano se duele de su parte más débil: el centralismo fiscal.