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Ley de extinción de dominio, naturaleza del proceso, naturaleza para efectos del amparo y preceptos susceptibles de tildarse de inconstitucionales (parte 1)

De manera particular, a partir de la REFORMA a los artículos 22 y 73, fracción XXX, de la Carta Magna, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 14 de marzo de 2019, se modificó el alcance de la figura (año 2008) e instruyó al Congreso de la Unión la expedición de una legislación reglamentaria única en la materia, por lo que se emitió la Ley Nacional de Extinción de Dominio (año 2019), con la cual se buscó dar efectividad a la modificación constitucional mencionada, con la finalidad de afianzar el camino hacia la lucha en contra de fenómenos delictivos que ponen en riesgo la seguridad de todas las personas.

Redacción vigente hasta marzo del año 2019Redacción reformada mediante decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el 14 del mes del mes de marzo del año 2019
Artículo 22.- (…) No se considerará confiscación la aplicación de bienes de una persona cuando sea decretada para el pago de multas o impuestos, ni cuando la decrete una autoridad judicial para el pago de responsabilidad civil derivada de la comisión de un delito. Tampoco se considerará confiscación el decomiso que ordene la autoridad judicial de los bienes en caso de enriquecimiento ilícito en los términos del artículo 109, la aplicación a favor del Estado de bienes asegurados que causen abandono en los términos de las disposiciones aplicables, ni la de aquellos bienes cuyo dominio se declare extinto en sentencia. En el caso de extinción de dominio se establecerá un procedimiento que se regirá por las siguientes reglas:
I. Será jurisdiccional y autónomo del de materia penal;
II. Procederá en los casos de delincuencia organizada, delitos contra la salud, secuestro, robo de vehículos, trata de personas y enriquecimiento ilícito, respecto de los bienes siguientes:
a) Aquellos que sean instrumento, objeto o producto del delito, aún cuando no se haya dictado la sentencia que determine la responsabilidad penal, pero existan elementos suficientes para determinar que el hecho ilícito sucedió.
b) Aquellos que no sean instrumento, objeto o producto del delito, pero que hayan sido utilizados o destinados a ocultar o mezclar bienes producto del delito, siempre y cuando se reúnan los extremos del inciso anterior.
c) Aquellos que estén siendo utilizados para la comisión de delitos por un tercero, si su dueño tuvo conocimiento de ello y no lo notificó a la autoridad o hizo algo para impedirlo.
d) Aquellos que estén intitulados a nombre de terceros, pero existan suficientes elementos para determinar que son producto de delitos patrimoniales o de delincuencia organizada, y el acusado por estos delitos se comporte como dueño 
III. Toda persona que se considere afectada podrá interponer los recursos respectivos para demostrar la procedencia lícita de los bienes y su actuación de buena fe, así como que estaba impedida para conocer la utilización ilícita de sus bienes.”
Artículo 22. (…) No se considerará confiscación la aplicación de bienes de una persona cuando sea decretada para el pago de multas o impuestos, ni cuando la decrete la autoridad judicial para el pago de responsabilidad civil derivada de la comisión de un delito. Tampoco se considerará confiscación el decomiso que ordene la autoridad judicial de los bienes en caso de enriquecimiento ilícito en los términos del artículo 109, la aplicación a favor del Estado de bienes asegurados que causen abandono en los términos de las disposiciones aplicables, ni de aquellos bienes cuyo dominio se declare extinto en sentencia. La acción de extinción de dominio se ejercitará por el Ministerio Público a través de un procedimiento jurisdiccional de naturaleza civil y autónomo del penal. Las autoridades competentes de los distintos órdenes de gobierno le prestarán auxilio en el cumplimiento de esta función. La ley establecerá los mecanismos para que las autoridades administren los bienes sujetos al proceso de extinción de dominio, incluidos sus productos, rendimientos, frutos y accesorios, para que la autoridad lleve a cabo su disposición, uso, usufructo, enajenación y monetización, atendiendo al interés público, y defina con criterios de oportunidad el destino y, en su caso, la destrucción de los mismos. Será procedente sobre bienes de carácter patrimonial cuya legítima procedencia no pueda acreditarse y se encuentren relacionados con las investigaciones derivadas de hechos de corrupción, encubrimiento, delitos cometidos por servidores públicos, delincuencia organizada, robo de vehículos, recursos de procedencia ilícita, delitos contra la salud, secuestro, extorsión, trata de personas y delitos en materia de hidrocarburos, petrolíferos y petroquímicos. A toda persona que se considere afectada, se le deberá garantizar el acceso a los medios de defensa adecuados para demostrar la procedencia legítima del bien sujeto al procedimiento.”

¿QUÉ SE DEBE ENTENDER POR EXTINCIÓN DE DOMINIO Y SUS ETAPAS?

    Al respecto, el ordinal 3° de la aludida norma reglamentaria, DEFINE “extinción de dominio”, de la siguiente manera: 

    “La extinción de dominio es la pérdida de los derechos que tenga una persona en relación con los bienes a que se refiere la ley especial, declarada por sentencia de la autoridad judicial, sin contraprestación, ni compensación alguna para su propietario o para quien se ostente o comporte como tal, ni para quien, por cualquier circunstancia, posea o detente los citados bienes.”

Consta de las siguientes etapas:

Una PREPARATORIA, que estará a cargo del Ministerio Público para la investigación y acreditación de los elementos de la acción de conformidad a las atribuciones asignadas en la presente Ley, y

Una JUDICIAL, que comprende las fases de admisión, notificación, contestación de la demanda, audiencia inicial, audiencia principal, recursos y ejecución de la sentencia.

NATURALEZA DEL PROCESO EN LA LEY REGLAMENTARIA:

    Por otro lado, el diverso numeral 8° de la ley en cita, nos EXPLICA que la naturaleza del proceso jurisdiccional es de carácter civil, pretendiendo que la autonomía con la paralela causa penal sea absoluta.

    “Artículo 8.- La acción de extinción de dominio se ejercitará a través de un proceso jurisdiccional de naturaleza civil, de carácter patrimonial y con prevalencia a la oralidad, mediante una vía especial y procederá sobre los Bienes descritos en el artículo anterior, independientemente de quien lo tenga en su poder o lo haya adquirido. 

    El ejercicio de la acción de extinción de dominio corresponde al Ministerio Público.

    El proceso de extinción de dominio será autónomo, distinto e independiente de aquel o aquellos de materia penal de los cuales se haya obtenido la información relativa a los hechos que sustentan la acción o de cualquier otro que se haya iniciado con anterioridad o simultáneamente”

    Lo anterior -según el suscrito autor-, con la FINALIDAD de:

Evitar que operen presunciones en favor de los tendedores, poseedores o propietarios de bienes.

Arrojar cargas de pruebas.

    No obstante, ya hace un tiempo -para ser precisos el 17 del mes de abril del año 2015-, la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia, emitió la Tesis de Jurisprudencia número 1a./J. 21/2015 (10a.), Consultable en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Libro 17, Abril de 2015, Tomo I, Décima Época, página 340. Que a letra dice: “EXTINCIÓN DE DOMINIO. LA AUTONOMÍA A QUE SE REFIERE EL ARTÍCULO 22 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, ENTRE EL PROCEDIMIENTO RELATIVO Y EL PENAL NO ES ABSOLUTA, SINO RELATIVA”

    “De la interpretación teleológica del artículo 22, párrafo segundo, fracción I, de la Constitución Federal, en el sentido de que el procedimiento de extinción de dominio es jurisdiccional y autónomo del de materia penal, se concluye que dicha separación no es absoluta, sino relativa, porque la autonomía a que se refiere la disposición constitucional citada debe entenderse como la independencia de aquel que juzga sobre el tema de la extinción de dominio y del que ha de emitir una decisión en cuanto a la responsabilidad de quien está sujeto al juicio penal, de forma que tal distinción involucra independencia: a) en la normatividad que cada uno de ellos ha de aplicar en el proceso del que es rector; b) en el desarrollo de cada uno de los juicios; y, c) en la decisión que adopten sobre temas respecto de los cuales no compartan jurisdicción (básicamente la responsabilidad penal, por no ser éste un tópico sobre el que ambos jueces deban decidir); sin embargo, tal disociación no se aplica en la calificación de los elementos del cuerpo del delito, pues en cuanto a ese preciso aspecto, existe una vinculación total, de manera que, generalmente, el Juez de Extinción de Dominio debe sujetarse a la decisión que adopte el especializado en la materia penal cuando éste concluye, en una resolución intraprocesal, que los elementos del cuerpo del delito no quedaron acreditados, o al dictar la sentencia definitiva, que el delito no se demostró. Al respecto, se parte de la base de que, desde su génesis, ambos procesos tienen como denominador común los hechos que dieron origen a una averiguación previa que, una vez escindida da lugar a dos tipos de juicio: 1) el penal (encaminado a la sanción por la comisión de delitos); y, 2) el de extinción de dominio (enderezado a declarar derechos patrimoniales), situación que impide afirmar la existencia de una autonomía absoluta, pues el propio artículo 22 constitucional sujeta a ambos procedimientos entre sí. En efecto, el precepto constitucional citado prevé que la extinción de dominio procede respecto de los bienes que sean instrumento, objeto o producto del delito, aun cuando no se haya dictado la sentencia que determine la responsabilidad penal, pero existan elementos suficientes para determinar que el hecho ilícito sucedió. Así, dicho artículo permite afirmar válidamente que el legislador partió de la base de que, paralelamente al ejercicio de la acción penal, se ejercería la de extinción de dominio; de ahí que, en primer orden, el Estado (a través del Ministerio Público) habría de llevar a cabo las investigaciones para la persecución del delito e incluso, en su caso, proceder al ejercicio de la acción penal de contar con los elementos necesarios para ello, pues sólo así se explica la aclaración en el sentido de que la extinción de dominio procede “aun cuando no se haya dictado (en el proceso penal) la sentencia que determine la responsabilidad penal”, lo que supone que ha habido al menos una calificación a cargo de la autoridad judicial penal sobre la existencia de alguno de los delitos previstos en el artículo 22 de la Constitución Federal, como presupuesto para el ejercicio de la acción de extinción de dominio.”

NATURALEZA PARA EFECTOS DEL AMPARO:

    El Pleno del Primer Circuito, al resolver la CONTRADICCIÓN DE TESIS NÚMERO 33/2019, donde tuvieron lugar los siguientes Criterios contendientes: El sustentado por el Segundo Tribunal Colegiado en Materia Civil del Primer Circuito, al resolver la queja 317/2019, el sustentado por el Sexto Tribunal Colegiado en Materia Civil del Primer Circuito, al resolver la queja 304/2019, el sustentado por el Octavo Tribunal Colegiado en Materia Civil del Primer Circuito, al resolver la queja 310/2019, y el diverso sustentado por el Noveno Tribunal Colegiado en Materia Civil del Primer Circuito, al resolver el incidente de suspensión (revisión) 342/2019, con fecha 23 del mes de octubre del año 2020, a groso modo se arribaron a las siguientes conclusiones:

La norma no es AUTOAPLICATIVA, puesto que requiere la existencia de un procedimiento regulado por la misma ley y la emisión de un acto concreto de aplicación, razón por la cual, no procede la suspensión provisional ni la definitiva por la sola entrada en vigor de la ley.

En consecuencia, la norma es de carácter HETEROAPLICATIVA, ya que forzosamente debe iniciarse un procedimiento en el que la parte inconforme fuera la afectada, o el tercero extraño, o ajeno, tuviera que acreditar los hechos que el legislador estableció para poder presumir la buena fe.

INCONSTITUCIONALIDADES DETECTADAS:

    Con fecha 9 del mes de septiembre del año 2019, el Presidente de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, presentó en tiempo y forma una DEMANDA DE ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD, contra los órganos legislativo y ejecutivo que emitieron y promulgaron normas generales, a saber:

Decreto por el que se expidió la Ley Nacional de Extinción de Dominio, publicado en la edición vespertina del Diario Oficial de la Federación el 9 de agosto de 2019.

En particular, los artículos 1, fracción V, incisos f), g), h), i) y j) en sus párrafos segundos, 2, fracción XIV, en la porción normativa “o bien, el uso o destino lícito de los Bienes”, 5, párrafo segundo, en la porción normativa “La información obtenida por el Ministerio Público para la preparación de la acción de extinción de dominio, será estrictamente reservada hasta que la misma sea presentada ante la autoridad judicial.”, 7, fracciones II, IV y V, 9, numerales 2, en la porción normativa “o destinación”, y 4, 11, párrafo primero, 15, 16, fracción II, 173, párrafo segundo, en la porción normativa “En caso de urgencia u otra necesidad debidamente fundamentada, el Ministerio Público podrá adoptar tales medidas, debiendo someterlas a control judicial posterior tan pronto sea posible.”, 177, último párrafo, 190, párrafo quinto, en la porción normativa “En los casos en los cuales no se pueda recabar la autorización respectiva, por razón de la hora, del día, de la distancia o del peligro en la demora, se deberá informar y justificar dentro de los cinco días siguientes, ante el órgano jurisdiccional.”, 228, inciso a), y Sexto transitorio, todos de la Ley Nacional aludida.

    Lo anterior, pues dicho ente estimó violados los numerales 1°, 6°, 14, 16, 22 y 27 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, ordinales 1°, 2°, 9°, 13 y 21 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, así como los diversos 2°, 15 y 19 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos; en contravención a los principios de legalidad, seguridad jurídica, tutela judicial efectiva, debido proceso, propiedad, acceso a la información pública, entre otros.

    En la siguiente entrega (“parte 2”), analizaremos a detalle dos conceptos que, desde la perspectiva del suscrito autor, gozan de grandes probabilidades vía acción de AMPARO INDIRECTO, poder combatir su constitucionalidad.

Inconstitucionalidad del artículo 5°, segundo párrafo, de la Ley Nacional de Extinción de Dominio, al vulnerar el DERECHO HUMANO DE ACCESO A LA INFORMACIÓN y el principio de MÁXIMA PUBLICIDAD, previstos en el numeral 6º de la Carta Magna, tal como lo han hecho colegas juristas en otros países como en el caso de Colombia.

Inconstitucionalidad del artículo 11, primer párrafo, de la Ley Nacional de Extinción de Dominio, al vulnerar los DERECHOS HUMANOS DE SEGURIDAD JURÍDICA Y LEGALIDAD, al no estar sujeta a limitación temporal alguna el ejercicio de la potestad de iniciar la acción, lo cual ya ha sido resuelto por la Corte en otras materias.

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