Víctimas y derecho a la salud: una revisión a la Ley General de Víctimas

agosto 3, 2020 Por vemartinezl 0

Introducción

Desde la creación de la Ley General de Víctimas una de las mayores exigencias de quienes han sufrido, directa o indirectamente, de delitos y/o de violaciones a sus derechos humanos, es que se les garantice de manera adecuada su derecho a la salud. En específico, las víctimas reclaman la puesta en operación de los mecanismos que prevé dicha norma para garantizar que puedan transitar por sus procesos de búsqueda de justicia, con el propósito de que mientras ello ocurre, su salud y la de sus familias sufra las menores afectaciones posibles.

Si bien es cierto que la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos garantiza en su artículo 4° tercer párrafo, el derecho a la salud que tenemos todas y todos los mexicanos; derecho que se operativiza a través de los mecanismos que prevé tanto la Ley General de Salud como sus reglamentos, así como a través de las instituciones de seguridad social, lo cierto es hasta el día de hoy, acceder al servicio médico suele ser un procedimiento que, por lo menos, es tardado. En la mayor parte del país, una persona que quiere acceder a una consulta de medicina familiar debe formarse muy temprano – generalmente a las cinco o seis de la mañana – para poder alcanzar una ficha y, si tiene éxito, puede ser atendida ese mismo día por la tarde. Si esa misma persona (o cualquier otra) quiere acceder a servicios médicos de especialidad o de alta especialidad, entonces la espera es de, cuando menos, varias semanas o meses.

Una vez que la persona ha logrado acceder a su servicio de especialidad o de alta especialidad, deberá sortear varios obstáculos más: pago de cuotas, inexistencia de medicamentos o insumos, reprogramaciones de última hora, traslados de enormes distancias, indiferencia del personal sanitario por exceso de carga de trabajo o, incluso, malos diagnósticos producto de los apretados tiempos de consulta que se imponen al personal médico. Si esto ya es una pesada carga para cualquier persona, para alguien que se enfrenta a la desaparición de un familiar, a lesiones producto de un secuestro o a las secuelas de la trata de personas, esa carga adquiere matices mucho más delicados.

No es mi intención abordar las implicaciones sociales de la falta de acceso a los servicios de salud en las víctimas, pues la extensión de un blog sería inadecuada para hablar de ello. Sin embargo, si considero oportuno apuntar que para una persona que ha sido víctima de un delito o de una violación a sus derechos humanos, el hecho de que se le garantice un oportuno acceso a la salud termina siendo vital para ella, para quienes le rodean y para su comunidad.

Apuntes generales

Para poder comprender la forma en que operan los mecanismos que establece la Ley General de Víctimas para garantizar el derecho a la salud de las víctimas, considero importante hacer un breve repaso por su configuración y distribución de competencias.

De acuerdo con los artículos 79 y 82 de dicha Ley, se establece la creación de un Sistema Nacional de Atención a Víctimas que funge como instancia superior de coordinación y formulación de políticas públicas en la materia y que tiene como responsabilidad la coordinación de instrumentos, políticas, servicios y acciones entre las instituciones y organismos que ya existen o que crea la Ley. Este sistema nacional, se encuentra constituido por todas las instituciones y entidades públicas federales, estatales, del gobierno de la Ciudad de México y municipales, así como organismos autónomos y organizaciones públicas o privadas encargadas de la protección, ayuda, asistencia, atención, defensa de los derechos humanos, acceso a la justicia, a la verdad y a la reparación integral de las víctimas. En otras palabras, no se crea una única instancia responsable de la atención a víctimas, sino que se crea un sistema en el que sus integrantes deben, bajo el principio de máxima protección, establecer mecanismos especiales para su auxilio oportuno.

A su vez, este sistema nacional cuenta con un órgano operador que, en términos generales, es responsable de la articulación de las acciones de las dependencias y entidades que conforman a dicho sistema y de proporcionarles la información que requieren. Este órgano es la Comisión Ejecutiva de Atención a Víctimas, un órgano descentralizado no sectorizado de la Administración Pública Federal con funciones que, grosso modo, resumo así:

Instrumentar las decisiones del Sistema Nacional;
Operar el Registro Nacional de Víctimas;
Representar a las víctimas en los procedimientos derivados de los hechos que les ocurrieron, mediante los servicios de la Asesoría Jurídica Federal a su cargo;
Garantizar el acceso de las víctimas a todos los servicios proporcionados por el Estado (salud, educación, trabajo, etcétera);
Pagar, con cargo a los recursos del Fondo de Ayuda, Asistencia y Reparación Integral (un fideicomiso público sin estructura cuyo fideicomitente es el Banco del Bienestar) aquellos servicios que las entidades públicas responsables no otorguen – siempre en determinadas condiciones -; y
Garantizar la reparación del daño con cargo al sentenciado en el caso de delitos; de manera subsidiaria con cargo al Fondo en el caso de que éste se declare insolvente o no pueda pagar por cualquier otro motivo y con cargo a éste en el caso de violaciones a derechos humanos.

Al mismo tiempo, dicha la Ley General de Víctimas prevé la creación de un sistema, un órgano operador, un Fondo, un Registro y una Asesoría Jurídica en cada entidad federativa, con el propósito de que las víctimas sean atendidas según el fuero al que corresponda el delito o la violación a derechos humanos de que sea víctima. Ambos sistemas, sus instituciones y órganos, se coordinan para alimentar a un solo Registro Nacional y para que la Federación atienda de manera subsidiaria a víctimas del fuero común en los casos que prevé el artículo 88bis, mediante una figura equiparable a la facultad de atracción.

Ahora bien, la Ley prevé tres momentos en los que una víctima habrá de recibir atención:

Ayuda inmediata, previsto en el título tercero de la Ley, que corresponde al momento inmediato posterior al que ocurre el hecho victimizante y hasta que se determina el fuero al que corresponde la atención de la o las víctimas. En este momento, todas las autoridades están obligadas a atenderla y proporcionarle la ayuda que requiera para superar la condición de emergencia sin más preámbulo que la gravedad del daño sufrido.
Asistencia y atención, previsto en el título cuarto de la Ley, que corresponde al ingreso de la víctima al Registro (federal o estatal, dependiendo del fuero que le corresponda) una vez que la autoridad competente, en términos del artículo 110, le otorga la calidad de víctima. A partir de este momento, deben iniciarse un proceso de acompañamiento integral, destinado a que la víctima pueda continuar con el proceso de búsqueda de justicia, al tiempo que se busca atender el resto de los daños sufridos (económicos, sociales, psicológicos, médicos, etcétera).
Reparación integral, prevista por el título quinto de la Ley, que corresponde al momento en que se obtiene: 1) sentencia emitida por órgano jurisdiccional, 2) determinación ministerial de que el probable responsable ha muerto o se ha sustraído de la acción de la justicia o 3) determinación de organismo protector de derechos humanos, ya sea nacional o internacional.

Derecho a la salud para las víctimas

Una vez revisados la organización del Sistema Nacional de Atención a Víctimas y su distribución de competencias, conviene revisar, ahora sí, los mecanismos para garantizar el derecho a la salud a partir de lo que la Ley General de Víctimas prevé.

La Ley dispone que, garantizar el derecho a la salud de las víctimas, es una obligación de las instituciones de salud públicas, quienes para poder crear los mecanismos especiales de los que hablamos anteriormente, son coordinadas por la Comisión Ejecutiva de Atención a Víctimas mediante instrumentos como el Modelo de Atención Integral en Salud (artículo 32). Este modelo, prevé los mecanismos específicos que las instituciones de salud deberán tomar en cuenta a la hora de atender a las víctimas, con el fin de que la atención sea oportuna y que evite la revictimización o doble victimización.

Es así, que los momentos de atención, están definidos por las etapas que prevén los títulos tercero, cuarto y quinto de la Ley. Estos momentos, en materia de salud, deben comprenderse de la siguiente manera:

Ayuda inmediata. En esta etapa, debe priorizarse la salud, la integridad y la vida de la víctima por encima de cualquier otra cosa. Es por ello, que el título tercero establece que todas las instituciones públicas (federales, estatales y municipales) están obligadas a proporcionar atención, medicamentos e insumos que requiera la víctima para superar la condición de gravedad del hecho. En esta etapa, lo único que puede revisarse como requisito previo a la admisión, es la gravedad del daño sufrido, por lo que las instituciones deben evitar realizar procesos de filtrado a través del pago de cuotas, verificación de derechohabiencia, solicitud de documentación o cualquier otro trámite burocrático que impida la atención médica oportuna.
Asistencia y atención. En este momento, se parte de la premisa de que la víctima no se encuentra en una condición de emergencia, pero que sí requiere del seguimiento de daños o secuelas que el hecho pudiera haber generado de manera directa. En este punto, la persona debe acudir a la institución pública de salud más cercana a su domicilio y que le corresponda de acuerdo con el servicio al que se encuentre afiliada; es decir, a las instituciones de seguridad social o al Instituto de Salud para el Bienestar en caso de que no cuente con seguro social. En estas instituciones, la víctima deberá ser atendida con la diligencia debida y evitando la revictimización. En este punto, la atención descansa sobre la oportunidad y la gratuidad en la atención, por lo que deberá otorgársele preferencia siempre que ello sea posible y que no vaya en detrimento de otros pacientes. Esto, porque es necesario tomar en cuenta que la víctima se encuentra en un proceso de búsqueda de justicia que por sí mismo implica un enorme desgaste en todos los sentidos.
Reparación integral. En este punto, las medidas de salud que brinden las instituciones públicas deben estar orientadas a la rehabilitación física, emocional y psicológica de la víctima, con el propósito de que ésta pueda rehacer su proyecto de vida de manera adecuada a partir de la resiliencia.

En estos tres momentos, la Comisión Ejecutiva de Atención a Víctimas tiene la obligación de documentar y dar seguimiento al proceso de atención, pues ello permite que se garantice que los servicios se prestan con la oportunidad debida y de que los elementos recabados puedan incorporarse a la valoración del daño que se haga al momento de tramitarse la reparación integral.

Ahora bien, ¿qué ocurre cuando la víctima no puede acceder a los servicios de salud o estos no se le proporcionan de manera adecuada?

Atención médica con cargo a los recursos del Fondo de Ayuda, Asistencia y Reparación Integral

Los artículos 8, 30 y 37 de la Ley, disponen de un régimen subsidiario que permite que las víctimas puedan acudir a instituciones privadas con cargo al presupuesto de las instituciones públicas o, en su defecto, del Fondo de Ayuda, Asistencia y Reparación Integral que administra la Comisión Ejecutiva de Atención a Víctimas. Para que ello ocurra, la ley prevé tres supuestos: 1) urgencia; 2) negativa de prestación del servicio; y 3) extrema necesidad. Asimismo, los daños deben guardar una relación directa con el hecho victimizante. Para comprender los alcances de cada uno, conviene ir por partes:

El concepto de urgencia se encuentra definido en el artículo 72 del Reglamento de la Ley General de Salud en materia de Prestación de Servicios de Atención Médica de la siguiente forma: Se entiende por urgencia, todo problema médico-quirúrgico agudo, que ponga en peligro la vida, un órgano o una función y que requiera atención inmediata.Esto significa que, si los daños sufridos por la víctima de manera inmediata al momento en que ocurren los hechos ponen en peligro su vida, la de un órgano o una función, ésta podrá acudir de manera inmediata a la institución hospitalaria más adecuada, con independencia de que sea pública o privada. El solo hecho de encontrarse en una situación de urgencia derivada de la comisión del delito o de la violación a derechos humanos cometida en su contra, es suficiente para que pueda pagarse su atención con cargo a los recursos del Fondo.
El concepto de negativa de prestación del servicio engloba una negativa directa (no querer prestar la atención) o bien, el que la institución pública no cuente con los insumos necesarios para la atención de la víctima. Este criterio debe aplicarse en todo momento de la atención, a través de realizar las acciones necesarias para que sean las instituciones públicas quienes atiendan, pero, si éstas no pueden o no quieren hacerlo, la víctima puede hacerlo a través de los recursos del Fondo de Ayuda, Asistencia y Reparación Integral.Para efectos de lo anterior, el daño por el cual se solicita el pago de la atención privada debe guardar relación directa con el hecho victimizante. Es decir, debe ser consecuencia de los hechos sufridos por la víctima (más adelante abordaré el tema de la relación directa).
La extrema necesidad es un caso particular pues, como concepto jurídico, aún se encuentra indeterminado. No existen precedentes que puedan delimitar su alcance. Lo mismo puede entenderse como una profunda situación de vulnerabilidad social, la carencia de recursos económicos o la imperante necesidad personal de atender algún padecimiento médico. Lo cierto es que, al no haber sido definido en la Ley ni existir criterios emitidos por el Sistema Nacional, la Comisión Ejecutiva o algún órgano jurisdiccional o de derechos humanos, la aplicación de este concepto acaba siendo discrecional.

Es así, que para que la Comisión Ejecutiva de Atención a Víctimas pueda proceder a la realización del pago de gastos médicos (entendiéndose honorarios, medicamentos o insumos) se requiere que la afectación guarde relación directa con el hecho sufrido y que ocurran alguno de estos tres supuestos. Además, claro, de los requisitos previstos para cada una de las etapas de atención que revisamos anteriormente.
Conclusiones

Como puede apreciarse, acceder al derecho a la salud a través de los procedimientos establecidos por la Ley General de Víctimas puede tornarse complicado para quien no conoce la norma o para quien, además, su prioridad no es estudiarla, sino buscar la justicia que merece. Las víctimas no están obligadas a conocer la norma, sino que es responsabilidad de las autoridades competentes garantizar que ésta opere de tal manera que las víctimas no deban enfrentar una maraña burocrática para acceder a algo tan elemental como la atención oportuna en salud.

En este sentido, más allá de la configuración de los mecanismos per se llaman la atención dos situaciones:

El concepto de relación directa. En el caso de las víctimas directas; es decir, quienes han resentido de manera directa el daño, puede ser un poco más sencillo identificar la relación inmediata entre el daño sufrido y el hecho. Los daños físicos y psicológicos provocados por arma de fuego, golpes, tortura o discriminación pueden ser documentados de manera clara. Sin embargo, en el caso de las víctimas indirectas (aquellas personas con quienes guardan relación de parentesco o consanguineidad) la documentación de un efecto inmediato en la salud se torna sumamente complicado.Tal y como lo establece la medicina, la mayoría de las enfermedades no provienen directamente de una sola causa, sino que son multicausales y multifactoriales. Resulta sumamente difícil (si no es que imposible) atribuir a un delito o un hecho victimizante la posibilidad de fungir como desencadenante de alguna enfermedad en los familiares de la víctima. Generalmente, estas condiciones desempeñan un papel exacerbante en los padecimientos, pero es muy complicado atribuirles tal relación directa.
El hecho de que la Ley General de Víctimas disponga de un requisito como éste, obliga a las víctimas a tener que comprobar que su padecimiento está relacionado con el hecho o a la Comisión Ejecutiva a intentar dictaminar que ello es así, generalmente sin suficiente soporte documental o científico que así lo avale. Independientemente de lo anterior, pasar por un proceso de evaluación del nexo causal directo entre el hecho victimizante y la enfermedad o padecimiento torna el acceso a la atención en salud en un procedimiento lento, complicado y burocrático que no abona en la recuperación de la víctima, sino que la revictimiza y la distrae de su objetivo fundamental: la justicia.

El concepto de extrema necesidad. Este concepto puede significar todo o nada. Si significa todo, entonces se está ante un escenario en que un Fondo con recursos limitados debe atender los padecimientos de quienes no pueden pagarlos y, desafortunadamente, un mínimo porcentaje de la población puede permitirse una intervención médica privada de cualquier tipo. Ello desincentiva al sistema de salud para establecer los mecanismos necesarios para atender a las víctimas. Por otro lado, sino no es nada, se convierte n una figura sin ninguna utilidad que acaba por dejar en la incertidumbre jurídica a las víctimas y entorpeciendo el acceso a su derecho a la salud.Para quien escribe, el Sistema Nacional o la Comisión Ejecutiva deben poder utilizar esta figura para diseñar un traje sastre que permita que, cuando los trámites o procedimientos pueden poner en riesgo la salud de las víctimas si no se atienden con oportunidad en el tiempo (cosa distinta a la urgencia), entonces se pueda garantizar su derecho mediante los recursos que prevé el Fondo. Mediante este criterio podrían atenderse padecimientos que se ven exacerbados o cuando la víctima no tiene al alcance una unidad pública adecuada para su atención cerca de su domicilio y su traslado a ésta se torna complicado o burocrático. Es decir, poner en primer término la salud de las víctimas antes que los procedimientos convencionales, respetando así la columna vertebral de la Ley General de Víctimas.

Está claro que la atención a víctimas en México es sumamente complicada y que no puede entenderse en términos de países que tienen un número muy inferior de víctimas o que éstas lo son en contexto distintos al nuestro. La pacificación del país pasa no solo por la atención de las causas que las generan, sino también por la posibilidad de atender los daños que ya han sido provocados de manera eficaz y oportuna y de garantizar que no vuelvan a ocurrir. Para ello, se requiere de mecanismos e instituciones fuertes, vigorosas e independientes que sean capaces de cumplir con su encomienda más allá de tintes partidistas o discusiones de índole político.

No debe ser responsabilidad del Sistema ni de sus integrantes poner al centro la discusión de las culpas, sino la distribución de responsabilidades claras y específicas que remedien la situación en la que nos encontramos. La atención a las víctimas debe ser una prioridad de Estado.